پنج شنبه, 04 آذر 1395 ساعت 16:48

شیوه های اولویت بندی اصلاحات ساختاری: 7 مانع موفقيت اصلاحات ساختاري

بعد از شروع برنامه‌هاي اصلاحات ساختاري اقتصاد ايران كه با دستور رييس‌جمهوري آغاز شد، مركز پژوهش‌هاي مجلس در يك مطالعه نشان داده است كه در حال حاضر ساختار نهادي بدترين وضعيت را در ميان ديگر ساختارهاي اقتصادي كشور دارد. از نظر اين گزارش، شاخص‌هايي مانند كارايي بازارهاي كار، كلان و مالي در وضعيت كاملا نامساعدي قرار دارد و در وضعيت شاخص آمادگي فناوري نيز وضعيت خراب است. علاوه بر اين گفته شده اگرچه در حوزه نوآوري چندان با استاندارد جهاني فاصله نداريم، اما در حوزه تجارت، مشكلات عديده‌يي وجود دارد. در ادامه گزارش «تعادل» از وضعيت فعلي جريان اصلاح ساختاري با برشمردن 7 دليل عدم موفقيت برنامه‌هاي اصلاح، با استناد به آمارهاي مركز پژوهش‌هاي مجلس را مي‌خوانيد.



 
اصلاحات ساختاري در دوران روحاني

به گزارش «تعادل»، سال گذشته رييس‌جمهوري بعد از به‌سرانجام رساندن مذاكرات هسته‌يي و موفقيت در رفع تحريم‌هاي اقتصادي، معاون اول خود را مامور رسيدگي به وعده دوم انتخاباتي‌اش، سروسامان بخشيدن به وضعيت اقتصاد و معيشت مردم از مسير آنچه كليدواژه مشترك سكانداران كابينه اقتصادي دولت است يعني اصلاحات ساختاري  اقتصاد، كرد.

روحاني، جهانگيري را موظف كرده بود برنامه جامع اصلاح نظام بانكي و توسعه بازار اوليه سرمايه و سامان بخشيدن به بدهي‌هاي دولت را با توجه به اهداف مشخص شده‌يي كه بيشتر آنها نيازمند اصلاحات سختاري هستند، تنظيم كند. به‌طور مثال در حوزه نظام بانكي اهداف ذيل تعيين شده بود:

1-
ساماندهي مناسب تامين مالي كوتاه‌مدت و ميان‌مدت فعاليت‌هاي اقتصادي از طريق نظام بانكي

2-
ساماندهي تامين مالي بنگاه‌ها و فعاليت‌هاي اقتصادي كوچك و متوسط و همچنين سرمايه در گردش بنگاه‌هاي اقتصادي از طريق نظام بانكي

3-
بازگرداندن مطالبات غيرجاري به ويژه مواردي كه از چرخه توليد خارج شده‌اند و كاهش نسبت مطالبات غيرجاري به سطح استانداردهاي قابل‌قبول بين‌المللي

4-
ايجاد زمينه رقابت در فعاليت‌هاي اقتصادي و بنگاه‌داري و توجه به استانداردها و نصاب قابل‌قبول در صورت‌هاي مالي بانك‌ها و بنگاه‌هاي تسهيلات‌گيرنده

5-
انتظام‌بخشي به بازار پول از طريق به‌كارگيري كليه ظرفيت‌هاي نظام در جهت ساماندهي هر چه سريع‌تر موسسات اعتباري غيرمجاز و اتخاذ تدابير لازم براي پيشگيري از اين‌گونه فعاليت‌ها

6-
افزايش قدرت وام‌دهي بانك‌ها از طريق افزايش سرمايه‌ نقدي توسط سهامداران دولتي و خصوصي در حد استانداردهاي بين‌المللي و ساير اقدامات ضروري مرتبط

حميد زمان‌زاده پژوهشگر پژوهشكده پولي و بانكي نيز در مقاله‌يي به بايسته‌ها و محورهاي اصلي اصلاحات ساختاري اقتصادي و در راس آن مالي كشور پرداخته است. به اعتقاد وي، كاهش ساختار مالي دولت به درآمدهاي نفتي، اصلاح ساختار هزينه‌يي دولت در راستاي اولويت‌بندي پروژه‌ها و فرآيندهاي اقتصادي و تامين مالي كارآمدترين و پربازده‌ترين، قاعده‌مندي سياست مالي و تنظيم هماهنگ و دقيق درآمدها و مخارج دولت در راستاي تامين مستحكم و پايدار انضباط مالي و كنترل كسري بودجه و بدهي‌هاي دولت و اصلاح ساختاري رويكرد دولت به اقتصاد در راستاي كاهش مداخلات دولت مي‌تواند از مهم‌ترين محورهاي اين اصلاحات باشد.

باتوجه به موارد گفته شده به نظر مي‌رسد دولت تاكنون توفيق‌هايي در برخي زمينه‌ها مانند كنترل تورم از طريق انضباط پولي، كاهش وابستگي به درآمدهاي نفتي و... حاصل كرده است، اما اينكه نتايج به دست آمده بيشتر به دليل اصلاحات ساختاري بوده يا انواع ديگر سياست‌هاي اقتصادي، جاي بررسي بيشتري دارد.

اما با اين حال در اين خصوص نظرات متفاوتي وجود دارد؛ برخي معتقدند كه كاهش تورم بيشتر به دليل نبود تقاضا بوده تا سياست‌هاي پولي. از طرفي برخي هم مي‌گويند كاهش تورم به دليل سياست‌هاي انقباضي كوتاه‌مدت كاهش يافته است نه اصلاحات بلندمدت ساختاري. اين گروه معتقدند كه اصلاحات ساختاري يك اقتصاد زمان‌بر و نياز به ايجاد تحولات بنيادين در سازوكار و روابط ميان اجزاي گوناگون يك اقتصاد است.

از اين منظر مركز پژوهش‌هاي مجلس هم يك تحقيق انجام داده كه در آن به عوامل عدم موفقيت سياست‌هاي اصلاحات ساختاري در كشورهايي مانند ايران پرداخته و در آن به معرفي سه رويكرد درخصوص اولويت‌بندي سياست‌هاي مرتبط با اصلاحات ساختاري پرداخته است. اين گزارش ابتدا به تقسيم‌بندي سه نوع سياست در اقتصاد پرداخته است؛ سياست مديريت تقاضا (سياست‌هاي تثبيت شده)، سياست جابه‌جايي مخارج و سياست‌هاي ساختاري (اصلاحات ساختاري).

براساس اين پژوهش، سياست‌هاي پولي و مالي دولت مرتبط با سياست‌هاي مديريت تقاضا و سياست‌هاي با نرخ ارز و تجارت خارجي در جابه‌جايي مخارج مي‌گنجند. در سياست‌هاي ساختاري نقطه اصابت مستقيم توان توليد كل اقتصاد، اقتصاد سياسي، نهادهاي مرتبط با توان توليد است كه با هدف ارتقاي بهره‌وري، متنوع‌سازي توليدات، ارتقاي دانش و فناوري توليد، بهبود محيط كسب‌وكار، رقابت‌پذير كردن توليد، مقررات تجارت، منعطف يا مقاوم‌سازي در مقابل شوك‌هاي داخلي و خارجي، سياست‌هاي ضدفساد، تغيير روش انجام وظايف دولت و... انجام مي‌گيرند. نتيجه منطقي تقسيم‌بندي فوق اين است كه از هر سياست مي‌توان انتظار هدف خاص را داشت. براي مثال مي‌توان انتظار داشت افزايش بودجه دولت و افزايش حقوق كارمندان، تقاضاي كل كلان و خدمات را افزايش دهد، اما نمي‌توان انتظار داشت سياست‌گذار مالي (دولت) با اجراي اين سياست مالي، بهره‌وري را هم افزايش دهد يا بر انعطاف يا استحكام در مقابل شوك‌هاي خارجي تاثيرگذار باشد، زيرا اين مسائل اساسا موضوعات مربوط به ساختار اقتصاد هستند. به قول معروف اينجاست كه پول، دواي هر دردي نيست.



 
خستگي مردم از اصلاحات ساختاري

پژوهش مذكور در ادامه به دلايل عدم موفقيت اصلاحات ساختاري پرداخته است. بر اين اساس گفته شده كشورهايي كه ساختار اقتصادي آنها معيوب است تا آن هنگام كه مي‌توانند از طريق رانت منابع طبيعي يا روش‌هاي تسكين‌دهنده ديگر، نقايص ساختار اقتصادي و عوارض آن ازجمله بهره‌وري پايين يا رقابت‌پذيري اندك را جبران كنند و تا زماني كه فضاي مالي لازم براي سياست‌گذاري يا انجام وظايف دولت وجود دارد يا شرايط فضاي اقتصادي به عرصه سياسي منتقل نشده است، اقدام خاصي در جهت اصلاح ساختار اقتصاد انجام نمي‌دهند. رويه معمول به اين صورت است كه با شروع عوارض بيماري و در مراحل اوليه آن، نسخه پيچي و درمان اوليه نيز در قالب تهيه برنامه‌هاي اصلاحي آغاز مي‌شود، اما به دلايلي سيكل تدوين استراتژي جديد، اصلاح استراتژي و تغيير استراتژي تا مدت‌ها در اين كشورها ادامه پيدا مي‌كند تا بدان جا كه ساختار سياست‌گذاري و اجرايي و نيز جامعه كسب‌وكار و حتي عموم مردم به نوعي خستگي سياستي دچار شده و هر اصلاح ساختاري جديد را نيز تا حدود زيادي، نشدني و حتي فرماليته تلقي مي‌كنند. در چنين فضايي است كه بدنه بروكراتيك و تقنيني، صرفا به خاطر انجام وظيفه بروكراتيك، درست همانند يك ماشين توليد سند، به تدوين و تصويب سياست و استراتژي مشغول است، بدون آنكه به سرانجام آنها اميد چنداني داشته باشد. در ادبيات اصلاح ساختاري، معمولا از گرجستان پيش از آغاز اصلاحات ساختاري به عنوان مثال بارز خستگي از سياست‌گذاري اصلاحات ساختاري نام برده مي‌شود.



 7
دليل عدم موفقيت در اصلاح

به‌طور كلي در اين گزارش از 7علت عدم موفقيت برنامه‌هاي اصلاح ساختاري نام برده شده است؛ روش اولويت‌بندي غيرمشترك يا غيرشفاف، اشتباه گرفتن ابزار مناسب در فرآيند تعيين اولويت، نداشتن ابزار انتقال مناسب در فرآيند تصميم‌گيري و تعيين اولويت، روش‌شناسي پيچيده و غيرقابل فهم براي عموم، نبود متولي معتبر پايش اصلاحات، مساله ذي‌نفعان و آربيتراژ سياسي در برنامه‌هاي تحول عواملي هستند كه اصلاحات ساختاري را اقتصاد كشورها ناموفق كرده است.

گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس در ادامه «براي رفع اين مناقشه‌ها و رسيدن به مبناي مناسب براي تعيين اولويت اصلاحات اقتصادي ساختاري» به معرفي شيوه‌هاي خاصي كه درخصوص اصلاحات ساختاري اقتصاد كشورهاي دنيا پياده‌سازي شده است، مي‌پردازد. ارزيابي و اولويت‌بندي اصلاحات ساختاري سازمان همكاري و توسعه اقتصادي (OECD)، روش تعيين اولويت اصلاحات ساختاري برمبناي گزارش رقابت‌پذيري جهاني مجمع جهاني اقتصاد(GCR) و روش بانك بازسازي و توسعه اروپا (EBRD) سه روش ذكر شده در اين پژوهش است كه گفته شده همه آنها سه ويژگي مشترك دارند: «كمي (با در نظر گرفتن متغيرهاي كيفي) هستند، منطق ساده، قابل فهم و قابل انتقال دارند و پايش آنها به راحتي امكان‌پذير است



 
اولويت‌هاي ساختاري ايران

براساس محاسبات مركز پژوهش‌هاي مجلس بدترين شاخص ايران وضعيت نهادهاست، هرچند وضعيت محيط اقتصاد كلان نيز در ناحيه منفي است (مساله‌يي كه معمولا در ايران در صدر توجهات كارشناسي يا عمومي قرار دارد) و بايد بهبود يابد اما اولويت اول اصلاح نهادهاست.

شاخص‌هاي افزايش‌دهنده كارايي در اقتصاد ايران غير از وضعيت تحصيلات عاليه در وضعيت مناسبي قرار ندارند. كارايي بازارهاي كار، كلان و مالي در وضعيت كاملا نامساعدي قرار دارد و در وضعيت شاخص آمادگي فناوري نيز وضع خراب است. در ميان شاخص‌هاي معطوف به نوآوري نيز اگرچه در حوزه نوآوري چندان با نرم جهاني فاصله نداريم، اما در حوزه تجارت، مشكل عديده‌يي وجود دارد.


اين پژوهش پيشنهاد مي‌كند با توجه به اينكه ايران در وضعيت فعلي در مرحله عبور از ناحيه يك (كشورهاي مبتني بر عوامل) به ناحيه دو (مبتني بر كارايي) قرار دارد، توصيه اصلاح ساختار به اين صورت قابل انجام است كه با بهبود وضعيت نهادها به مرحله دوم منتقل شده و با بهبود بازارهاي كلان، كار و مالي، مقدمات رسيدن به مرحله 3 و دانش‌بنيان شدن را فراهم كند.

 

گزارش کامل مرکز پژوهشهای مجلس به قلم توحید آتشبار

 

موارد مرتبط