یکشنبه, 14 آبان 1396 ساعت 12:44

بررسي کارنامه ٤٠ ساله سياست‌هاي مسکن در گفت‌وگو با کمال اطهاري: پروژه اصلاحات قيچي شد

کمال اطهاري در گفت‌وگو با شرق - محمد مساعد: تسلطش به آنچه بر مسکن در ايران گذشته، واضح است و مي‌تواند از دل خط‌به‌خط برنامه‌هاي توسعه و طرح‌هاي جامع مسکن نکاتي را بيرون بکشد که پشتوانه نظرش درباره موضوعي باشد همان‌طور که لابه‌لاي صحبت‌هايش گريزي هم به نظريات اقتصادي مي‌زند. کلمات را با دقت انتخاب مي‌کند و شمرده‌ شمرده سخن مي‌گويد و بعد از برخي جملات، مکث مي‌کند و مي‌گويد: «اين کلمه را عوض کن؛ برايتان دردسر مي‌شود». از طرح جامع مسکن که جزء تدوين‌کنندگانش بوده، حرف مي‌زند و با حسرت مي‌گويد: «حيف آن طرح که زير دست‌و‌پاي سياست‌مداران له شد» و بعد، وقتي به اقتصاد توسعه مي‌رسد، مي‌تواني شور و هيجاني که از ميل آشکارش به توسعه در صدايش منعکس مي‌شود، ببيني. آنچه در ادامه مي‌آيد حاصل گپ‌و‌گفتي مفصل با کمال اطهاري، پژوهشگر توسعه و کارشناس ارشد مسکن، درباره سياست‌هاي ٤٠ساله مسکن در ايران است.

 به نظر براي آغاز گفت‌وگو درباره کارنامه ٤٠ساله سياست‌هاي مسکن در ايران، بهتر است کمي به پيش از انقلاب برگرديم. در سال‌هاي منتهي به انقلاب، در پنج سال شاهد افزايش سه‌برابري قيمت مسکن بوديم که به نظر تعدادي از کارشناسان، نتيجه نفتي‌شدن بازار مسکن بود. چقدر با اين ادعا موافق هستید؟
در آن سال‌ها درآمد نفت يک فشار تورمي را ايجاد کرد. به دليل هزينه‌هاي بالاي بودجه عمراني و توزيع درآمدي که تقاضاي مؤثر زيادي ايجاد کرد، بدون آنکه زيرساخت‌هاي موجود کشور و توليدات داخلي و حتي افزايش واردات بتواند پاسخ‌گوي آن باشد. با‌اين‌حال، آن افزايش قيمت‌ها را  به‌هيچ‌وجه نمی‌توان با سال‌هاي پس از انقلاب مقایسه کرد. بهاي مسکن متعارف در مناطق شهري ايران در آن سال‌ها، حدود سه تا چهار برابر درآمد سالانه خانوار بود که بسيار مطلوب است. همان‌طور که بهاي يک خودروي متوسط نيز حداکثر برابر درآمد يک سال خانوار بود. به‌اين‌ترتيب، يک خانوار متعارف شهري مي‌توانست با وام مسکن صاحب خانه شود. اگرچه صاحب‌خانه‌شدن براي مهاجران کم‌درآمد سخت بود؛ اما نمي‌توان لفظ بحراني را براي وضعيت آن سال‌ها به کار برد. در سال‌هاي پيش از انقلاب، شکاف بين مناطق شهري و روستايي به‌شدت بالا بود. براي مثال چيزي حدود ٩٠ درصد خانوارهاي شهري در آن سال‌ها از نعمت برق بهره‌مند بودند؛ درحالي‌که بهره‌مندي از برق در روستا به ٢٠ درصد هم نمي‌رسيد. همين مثال مي‌تواند به‌تنهايي اين شکاف عظيم را نشان بدهد. بی‌توجهی به اين شکاف از مهم‌ترين اشتباهات برنامه‌ريزان کشور در آن دوره بود. اشتباه دوم که تا همين امروز نیز ادامه دارد، اين بود که بر اساس سياست‌هاي مسکن، افراد کم‌درآمد، شهروندزدايي مي‌شدند؛ به اين صورت که در ضوابط شهري، طرح جامع اول شهر تهران که در سال ١٣٤٩ به تصويب رسيد، متراژ قطعه‌بندي زمين براي مسکن حداقل ٢٧٠ متر مربع تعيين شد؛ درحالي‌که تا پيش از تصويب اين طرح، قطعه‌بندي زمين مسکن در شهر تهران حدود صد مترمربع بود. اين الگوي نادرست پيرو طرح تمدن بزرگ شاه به طرح جامع شهر تهران تحميل شده بود. در بخش تحليل مسکن طرح جامع، عنوان شده بود اگر روند کنوني پيشرفت اقتصادي ادامه پيدا کند، ديگر در شهر تهران شهروند کم‌درآمد نخواهيم داشت و ورود افراد کم‌درآمد به شهر تهران در نهايت تا سال ١٣٥٣ خواهد بود؛ يعني در آن طرح روند پيشين افزايش درآمد را مبنا قرارداده و برپايه آن اين نتيجه را گرفته بودند که تا سال ٥٣ همه افراد کم‌درآمد به طبقه متوسط خواهند پيوست و بر پايه اين تحليل بچگانه، عملا طرح را براي شهروندان طبقه متوسط‌به‌بالا نوشته بودند که مشخص است يک توهم بزرگ بود. اين طرح نخستين نتيجه‌ خود را خيلي زود نشان داد و آن ظهور اولين کانون گسترده اسکان غيررسمي در ايران معاصر،‌ يعني شادشهر يا همان اسلامشهر کنوني بود. اسلامشهر کنوني در سال ١٣٤٥ روستايي به نام قاسم‌آباد‌شاهي بود که فقط هزارو ٥٠٠ نفر جمعيت داشت. در ١٠ سال جمعيت آن در سال ١٣٥٥ به ٥٥ هزار نفر رسيد و شادشهر نام گرفت و بعد از انقلاب نامش اسلامشهر شد و جمعيتش در سال ١٣٩٥ به ٥٥٠ هزار نفر رسيد. تا پيش از ظهور اين کانون بزرگ اسکان غيررسمي، حاشيه‌نشيني محدود به راندگان اجتماعي بود؛ اما در آن سال‌ها براي اولين بار حاشيه‌نشيني بر پايه دلايل اقتصادي شکل گرفت.
 
با ظهور انقلاب اسلامي، رفع دغدغه مسکن به يکي از شعارها و اهداف انقلاب تبديل شد. براي مثال در اصول سوم، سي‌ويکم و چهل‌وسوم قانون اساسي به وظايف دولت و نظام براي تهيه مسکن آبرومند براي مردم به عناوين مختلف اشاره شده است. به نظر شما چرا آن وعده‌ها که به نظر خيلي مطمئن مي‌رسيد، عملي نشد؟
سؤال‌تان هوشمندانه است. تحقق حقوق اجتماعي جزء اهداف انقلاب اسلامي بود. در قانون اساسي مشروطه به حقوق اجتماعي توجه چنداني نشده بود و حقوق سياسي مردم مورد تأکيد قرار گرفته بود. هرچند در سال‌هاي پس از مشروطه قدم‌هايي مانند تأسيس سازمان تأمين اجتماعي در سال ١٣٤٧ برداشته شده و بحث تأمين مسکن حتي در همان برنامه اول توسعه سال ١٣٢٧ مطرح بود؛ اما تأمين حقوق اجتماعي جزء وظايف دولت‌ها ديده نشده بود. با وقوع انقلاب اسلامي در سال ٥٧ حقوق اجتماعي به‌عنوان يک مطالبه تاريخي وارد قانون اساسي شد و بنياد مسکن انقلاب اسلامي جزء اولين بنيادهاي انقلابي کشور بود که تشکيل شد؛ اما مسئله اساسي اينجا بود که هيچ الگوي اجتماعي اقتصادي شايسته‌اي براي اجراي آن نه در پيش از انقلاب و نه در آن سال‌ها پيش‌بيني و تعريف نشده بود. گمان عده زيادي اين بود که صرفا عمل به احکام اسلامي مي‌تواند به اين موضوع سامان دهد. گمان عده زياد ديگري هم اين بود که دولتي‌کردن مي‌تواند مشکلات را حل کند و باز گمان هر دو گروه هم اين بود که فساد و سرسپردگي به امپرياليسم بوده که باعث اين مشکلات شده است و اگر پول نفت را به مساوات و برابري تقسيم کنيم، همه مشکلات حل خواهد شد. جرالد مير، اقتصاددان بزرگ توسعه، مي‌گويد: کمياب‌ترين عامل توسعه دانش است. شايد همين جمله بتواند وضعيت آن سال‌ها را به‌خوبي توضيح دهد. در آن سال‌ها هم شور و حرارت و صداقت انقلابي وجود داشت و هم منابعی مثل نفت موجود بود؛ اما چيزي که وجود نداشت، دانش توسعه بود. در نتيجه دولتمردان انقلابي سياست تقسيم منابع را در پيش گرفتند. جالب است بدانيد با همه اينها آن سيستم تصميم‌گيري موفق شد چند اقدام درخشان هم انجام دهد؛ اما به قول اقتصاددانان توسعه نهادهاي ناقصي را ساخت که اين نهادهاي ناقص به مرور کژکارکرد شدند. براي مثال قانون بسيار مترقي زمين‌شهري در سال ١٣٦١ تصويب مي‌شود و در ماده يک خود صاحب مسکن‌کردن کم‌درآمدها را جزء اهداف خود برمي‌شمارد؛ اما نهادهاي پشتيبان آن مانند تعاوني‌هاي مسکن به صورت ناقص شکل مي‌گيرند. در تعاوني‌هاي مسکن يک عده در محيط کار دور هم جمع مي‌شدند و با آزمون و خطاي بسيار يک مسکن براي خود مي‌ساختند؛ درحالي‌که تعاوني‌هاي مسکن در معناي واقعي آن اتحاديه‌هاي تعاوني هستند؛ اما به علت تشکل‌هراسي امکان فعاليت به اين شکل منسجم از آنان گرفته شد.
 
کمي از تب‌و‌تاب سال‌هاي انقلاب فاصله بگيريم و به سال‌هايي برسيم که انقلابيون کم‌کم متوجه شده‌‌اند توسعه نيازمند برنامه است و به سمت سياست‌گذاري‌هاي کلان حرکت کرده‌اند. اگر بخواهيد سياست‌هاي کلي مسکن در کشور را در اين سال‌ها تقسيم‌بندي کنيد، چند سياست کلي را شناسايي مي‌کنيد؟
به طور کلي مي‌توانم به سه رويکرد کلي اشاره کنم. رويکرد دهه اول که جهت‌گيري انقلابي داشت؛ اما مدل نداشت. با‌اين‌حال از رويکردهاي دهه‌هاي بعدي موفق‌تر عمل کرد. رويکرد دوم از همان برنامه اول توسعه پس از انقلاب آغاز شد که اگرچه با همان چارچوب انقلابي تدوين شد؛ اما در عمل به سمت بازارسپاري رفت و ملغمه‌اي از اين و آن ساخت. اين ملغمه از يک طرف تعاوني‌ها را به طور ضمني به رسميت مي‌شناخت؛ اما در سمت ديگر قانون زمين‌شهري را ملغا کرد؛ بدون آنکه جايگزيني براي آن پيشنهاد کند و حتي از بازارسپاري مسکن هم فراتر رفت؛ چون بازارسپاري زمين در اقتصاد نئوکلاسيک به دليل ايجاد رانت ممنوع است. به‌همين‌دليل من براي آن واژه اقتصاد خرد مبتذل را به کار مي‌برم و در عمل آنچه اتفاق افتاد، به رانت‌‌سپاري زمين بود که به رانتي‌شدن شهر در کل اقتصاد کشور انجاميد. در نتيجه بلافاصله قيمت زمين جهش کرد و بهاي مسکن متعارف در نيمه دهه ٧٠ از چهار برابر درآمد متوسط خانوار شهري به هشت‌ برابر درآمد متوسط خانوار افزايش يافت و عملا باعث رشد بيشتر و فراگير سکونتگاه‌هاي غيررسمي ‌شد. در سال‌هاي پيش از انقلاب تنها پنج درصد جامعه در مسکن‌هاي غيرمتعارف به صورت جزئي در اطراف تهران و تعداد معدودي از شهرهاي بزرگ کشور زندگي مي‌کردند؛ اما اين ميزان در سال‌هاي بعد با ادامه سياست‌هاي شهروندزدايي به شدت افزايش يافت. براي مثال دو روستاي اکبرآباد و سلطان‌آباد در جنوب اسلامشهر با جمعيتي حدود پنج ‌هزار نفر به شهرهاي نسيم‌شهر (ابتدا با نام مهاجرشهر) و گلستان با جمعيتي بالغ بر ٥٠ هزار نفر تبديل شدند. همين اتفاق در قلعه ساختمان مشهد و اراک و شهرهاي ديگر تکرار شد تا حدي که امروز سهم اين سکونتگاه‌ها از جمعيت کلان‌شهرها نزديک به ٣٠ درصد است و جمعيت نسيم‌شهر و گلستان به ٢٠٠ هزار نفر رسيده است. در دوره دولت اصلاحات در برخي سياست‌هاي توسعه اقتصادي اصلاحاتي انجام شد؛ اما درباره مسکن غفلت شد و سياست بازارسپاري ادامه پيدا کرد؛ به‌حدي‌که با تعاوني‌هاي مسکن ضديت مستقيم صورت گرفت و از دور خارج شدند؛ يعني همان رويکردي که براي توسعه اقتصادي با خارج‌کردن کارگاه‌هاي زير ١٠ نفر از شمول برخي مواد قانون کار، کارگران را قرباني کرد و براي رونق بخش مسکن عملا تعاوني‌ها و اقشار کم‌درآمد را قرباني کرد.
 
اما آقاي عبدالعلي‌زاده، وزير مسکن دولت اصلاحات، با کارنامه‌اي موفق از تبريز به تهران آمده بود و خود نيز بارها به افزايش‌نیافتن جدي قيمت مسکن در دوره هشت‌ساله‌اش اشاره مي‌کند.
آقاي عبدالعلي‌زاده از نظر شخصيتي مديري موجه بود؛ اما سياست‌هايش در زمينه مسکن ناموجه بود. در ابتداي دولت اصلاحات به علت تورم بالايي که وجود داشت، بخش مسکن دچار افت شده بود و افزايش‌نیافتن قيمت مسکن ارتباط چنداني به عملکرد وزير مسکن نداشت. در آستانه سال ٨٤ بهاي مسکن به ١٢ برابر درآمد سالانه خانوار شهري رسيده بود. با‌اين‌حال اقدامات خوبي هم در آن دوره انجام شد. براي مثال سند ملي توانمندسازي در سال ١٣٨٢ تصويب شد که در نتيجه‌اش حاشيه‌نشين‌ها که تا پيش از آن به آنها به شکل فراريان از جنگ نگاه مي‌شود به‌عنوان شهروند به رسميت شناخته شدند. برنامه چهارم توسعه پس از انقلاب نيز يک برنامه پيشرفته بود که مي‌توانم آن را برنامه‌اي براي بلوغ ايران بنامم اما متأسفانه اين برنامه با گردن‌کشي‌هاي بوش در خاورميانه هم‌زمان شد و به نظرم بوش که دولت اصلاحات را به‌عنوان مانعي براي زمين‌زدن ايران مي‌ديد، تمام تلاش خود را کرد تا به برنامه‌هاي اصلاحي خاتمي ضربه بزند. در همان زمان در داخل کشور نيز عده‌اي شعار عبور از خاتمي مي‌دادند و عده‌اي ديگر در طيف مقابل مرگ بر خاتمي را فرياد مي‌زدند که باعث شد اقدامات سال‌هاي آخر خاتمي و همه آن برنامه‌هاي درخشان زير ضرب تندروي‌هاي سياسي چپ و راست محو شود و درگيري داخلي و کارشکني‌هاي خارجي مانند دو لبه قيچي کمر آن برنامه‌ها را قيچي کردند.
دو رويکرد از سه رويکرد مشخص دولت‌هاي پس از انقلاب درباره مسکن را ذکر کرديد. سومين آنها چه بود؟
رويکرد سوم از دل قيچي‌شدن برنامه‌هاي خاتمي بيرون آمد. رئيس‌جمهوري آمد و يک سند که به‌عنوان ميثاق ملي نوشته ‌شده بود را بدون ذکر دليل سرمايه‌دارانه خواند و طرح جامع مسکن را کنار گذاشت و يک برنامه قيم‌مآبانه را جايگزين آن برنامه جامع عدالت‌محور کرد. مثلا طبق برنامه‌ها قرار بود در داخل خود کلان‌شهرها ازسوي شهرداري‌ها مسکن ارزان براي دهک اول با نظارت شوراهاي شهر يعني نمايندگان مردم و بدون دخالت دولت ساخته شود نه آنکه به بيرون از شهرها رانده شوند. يکي از اقتصاددانان توسعه مي‌گويد دولتي که از جامعه مستقل شود حتما غارتگر مي‌شود و به‌راستي اين اتفاق افتاد. اين کاريکاتور رويکردي دهه اول ملغمه‌اي از همه‌چيز را در خود داشت.مثلا مي‌خواست عدالت را با مسکن مهر اجرائي کند اما مي‌خواست خودش اين کار را انجام دهد و به شهرداري‌ها نسپارد. با همان سياست قيم‌مآبانه با چاپ پول و برداشت پول از بانک‌ها حجم نقدينگي را به‌شدت بالا برد بدون آنکه متناسب با آن مسکني براي کم‌درآمدها بسازد.
چهار درصد توليد ناخالص کشور را صرف يارانه‌هاي مسکن کرد و در بهترين حالت ٥٠٠ هزار خانوار کم‌درآمد را تحت پوشش قرار داد درحالي‌که در فرانسه ١,٧٤ درصد توليد ناخالص را صرف يارانه مسکن کرده‌اند و ٦.٥ ميليون خانوار را تحت پوشش قرار داده‌اند. اين يعني هدردادن منابع ملي براي ارضاي خودخواهي‌هاي شخصي. از يک طرف هزينه‌هايي به اسم ايجاد عدالت بر کشور تحميل مي‌شد که نه‌تنها باعث رشد اقتصادي نمي‌شد، بلکه جلوي آن را هم مي‌گرفت و از سمت ديگر در داخل کلان‌شهرها شدت رانت‌جويي در بحث مسکن را افزايش داد. يک نمونه آن در طرح جامع مسکن سال ٨٦ است که حتي پيش از انقلاب هم سابقه نداشت و آن افزودن ٢٠‌درصدي به رقم جمعيت قابل‌پذيرش در شهر تهران است. در آن طرح نوشته ‌شده ظرفيت جمعيت‌پذيري در شهر تهران ٨.٦ ميليون نفر است که به خاطر شرايط خاص آن را ٩.١ ميليون نفر در نظر مي‌گيريم. با دخالت شخص رئيس‌جمهور وقت يک ‌بند به آن اضافه مي‌کنند که به خاطر رونق‌بخشيدن به بخش مسکن اين رقم ١١ ميليون نفر باشد! حتي شاه هم جرئت نداشت اين‌طور در يک طرح جامع دست ببرد. اين نمونه‌اي از فساد سامان‌مند است.
 
شما قبلا در جايي گفته‌ايد براي منتقدان مسکن مهر در دولت قبل يک فضاي تنگ ايجادشده بود. منظورتان از آن جمله چه بود؟
هرکسي که با آن شيوه اجراي مسکن مهر مخالفت کرد، از کارشناس تا مدير از کار برکنار شد و کساني سر کار آمدند که آن طرح را توجيه کنند و بعضي از آنها در همين دولت هم هستند.
 
کلا افراد موافقي هستند.
تقصيري هم ندارند. سيستم‌هاي بوروکراتيک بعد از مدتي اين‌طور مي‌شوند. همان روزهايي که تازه احمدي‌نژاد رئيس‌جمهور شده بود، مشخص بود مايل به استفاده از افرادي در سيستم بوروکراسي است که استقلال کمتري داشته باشند. در قانون سال ٥٤ سازمان برنامه، استقلال کارشناسي تثبيت شده بود. چرا؟ چون استقلال کارشناس در بوروکراسي ضامن حفظ عقلانيت سيستم است. وبر مي‌گويد بوروکراسي بايد شايسته‌سالار باشد تا وظيفه‌اش را به‌درستي انجام دهد. از طرفي هم مي‌گويد: دانش از درون بوروکراسي توسعه پيدا نمي‌کند. پس بايد بيرون بوروکراسي هم شايسته‌سالاري وجود داشته باشد. شايسته‌سالاري اصل مهمي در توسعه است. چه شباهتي بين دو کشور چين و کره وجود دارد که باوجود اين همه تفاوت عقيده هر دو توسعه موفقي را تجربه کرده‌اند؟ جز اينکه شايسته‌سالاري در آنها حاکم است؟ اين موضوع در ايران روزبه‌روز کم‌رنگ‌تر شده است چون فشار سياسي بوروکراسي را سرسپرده و ترسو مي‌کند و شايسته‌سالاري را از بين مي‌برد.
 
برخي تحليلگران معتقدند در حال حاضر يک نظام ارباب‌رعيتي جديد بر پايه مالکيت شکل‌ گرفته است. چه اندازه با اين ادعا موافقيد؟
موافق نيستم. به آلمان نگاه کنيد. در آلمان ٤٠ درصد افراد مالک هستند و با وجود سياست‌هاي تشويق به مالکيت در آلمان مي‌بينيم که همچنان کسي ميل به صاحبخانه‌شدن ندارد و چيزي حدود ٦٠درصد مردم اجاره‌نشين هستند و از وضعيت خودشان هم رضايت دارند. اتفاقا برعکس در کشورهايی که در بوق مالکيت دميده شده مشکلات بيشتري به وجود آمده است. اين نوع برخورد با مسئله همان رويکرد خرده‌بورژوايي است که فقط تا نوک دماغش را مي‌بيند. اين نوع موضع‌گيري‌هاست که پوپوليسم را تقويت مي‌کند و امثال احمدي‌نژاد بالا مي‌آید. بين اقتصاددان و ايدئولوگ فرق هست و اين فرق بايد جدي گرفته شود. درست است که اقتصاد توسعه طيف‌هاي مختلفي دارد، کره و برزيل و چين هرکدام راه خودشان را رفته‌‌اند، ولي همه اينها يک مباني اقتصاد توسعه براي خود دارند و ترکيب فزاينده‌اي بين برنامه و بازار را تعريف کرده‌اند. هيچ‌کدام آنها هم قابل کپي‌کردن نيستند و بايد در خود کشور با خلاقيت به آن برسيم که متأسفانه مي‌بينيم هيچ تلاشي براي آن نمي‌شود. شما در مجلس کشورمان يک کميسيون براي اقتصاد توسعه نمي‌بينيد. همان‌طوري که در انتخابات شوراي شهر هم همه به دنبال متخصصان شهري مي‌گردند، اما هيچ‌کس سراغي از متخصصان توسعه نمي‌گيرد. شهري که توسعه نداشته باشد چطور مي‌تواند درآمد پايدار داشته باشد؟ همين نگاه غلط است که باعث مي‌شود آن رويکرد دوم در زمينه مسکن فرمان بدهد؛ شهرداري‌ها بايد خودکفا شوند، اما به اين فکر نکنند که تا شهر خودکفا نشود، چطور شهرداري مي‌خواهد خودکفا شود. نتيجه فقط تغيير همين دو کلمه؛ يعني شهر خودکفا و شهرداري خودکفا باعث رشد رانت در کشور شد. آمريکا از سال ١٩٣٦ نظام مالي مسکن کم‌درآمدها دارد؛ يعني نزديک به يک قرن. به نظر شما يک قرن عقب‌ماندگي کافي نيست؟ ما بالاخره بايد قبول کنيم طبق برنامه به سمت شهرهاي دانش‌بنيان حرکت کنيم. ما بايد صنعت را برپايه دانش و صنايع پاک به شهرها برگردانيم. در جهان امروز هيچ کلان‌شهري نمي‌تواند با صنعت به معناي گذشته‌اش ادامه حيات دهد. حاصلش، هم اشتغال خواهد بود، هم رشد اقتصادي را به‌همراه خواهد داشت، هم شهرها از آلودگي رهايي پيدا مي‌کنند، هم مازاد اقتصادي لازم براي خروج از وضعيت تک‌محصولي و خام‌فروشي نفت و تحقق عدالت فراهم مي‌آيد و همه اينها  با اقتصاد دانش ممکن است.