چهارشنبه, 01 آذر 1396 ساعت 08:19

سیدعلی مدنی‌زاده در اتاق تهران: گزارشی از طرح اصلاح ساختار بانک مرکزی

دنیای اقتصاد نوشت: طرح اصلاح ساختار بانک مرکزی در پارلمان بخش خصوصی پایتخت اکران شد و مورد نقد و بررسی قرار گرفت. ارزیابی‌ها حاکی از این است که اولین فرصت حاصل از اجرای این طرح، خروج سیاست‌گذاری پولی از وابستگی و سلطه مالی است. سیدعلی مدنی‌زاده، اقتصاددان و استاد دانشگاه صنعتی شریف که از تدوین‌کنندگان این طرح است، با طرح این سوال که اصلاح ساختار اقتصاد کلان را باید از کجا شروع کرد، اعلام کرد که در کنار اصلاح ساختار بانک مرکزی، اصلاح قانون بانکداری نیز باید در دستور کار دولت قرار بگیرد.

طرح اصلاح ساختار بانک مرکزی این بار در پارلمان اقتصاد محک خورد. روز گذشته اتاق بازرگانی تهران میزبان سیدعلی مدنی‌زاده، یکی از تدوین‌کنندگان این طرح بود. او با ارائه گزارشی، طرح مذکور را در جمع فعالان بخش‌خصوصی به اکران گذاشت و از بخش‌خصوصی خواست تا در راستای تصویب آن در مجلس، رایزنی کنند. بررسی طرح اصلاح ساختار بانک مرکزی ابتدای آبان ماه امسال در مجلس کلید خورد و درحال حاضر در کمیسیون اقتصادی مجلس درحال پیگیری است.

هدف از این طرح نیز خروج سیاست‌گذاری پولی از وابستگی و سلطه مالی و در نهایت مدرن‌سازی عنوان شده است. در این نشست، نظرات بخش‌خصوصی نیز مطرح شد که در آن نقاط قوت و ضعف طرح مذکور مورد بررسی قرار گرفت. هرچند فعالان اقتصادی نسبت به کلیت این طرح نظر مثبت داشتند، اما اعتقاد بر این بود که اصلاحاتی نیز باید در این طرح صورت گیرد. استقلال بانک مرکزی یکی از مواردی بود که به‌عنوان نقطه قوت طرح از آن یاد شد اما اعتقاد بر این بود که ساز و کار آن در طرح اصلاح ساختار بانک مرکزی باید با اصلاحاتی همراه باشد. بخش دیگر نشست هیات نمایندگان اتاق تهران نیز به بررسی چالش‌های لایحه بودجه سال ۹۷ اختصاص یافت که گزارشی نیز در این باره ارائه شد.

جزئیات طرح اصلاح ساختار بانک مرکزی

سیدعلی مدنی‌زاده، اقتصاددان و استاد دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف درباره طرح اصلاح قانون نظام پولی و بانکی کشور گزارشی ارائه داد. او به وضعیت ایران در چند سال گذشته اشاره کرد و گفت: ما در سه دهه گذشته تورم بالا و متلاطم و رشد پایین را در کشور تجربه کرده‌ایم. هنگامی که وضعیت ایران را با کشورهای مختلف دنیا مقایسه می‌کنیم، می‌بینیم که سایر کشورها ظرف ۲۵ سال اخیر توانسته‌اند تورم خود را کاهش دهند و ما در این باره موفق نبوده‌ایم. حتی در چند سال اخیر دولت برای کاهش تورم، طرح‌هایی را ارائه کرد که آن هم به نظر نمی‌رسد پایدار باشد. در نتیجه تاکنون تمام برنامه‌های کاهش تورم با شکست مواجه شده است.

او عامل اصلی موفق نبودن دولت در کاهش تورم را عدم استقلال بانک مرکزی دانست و گفت: در سال‌های گذشته دو بار برنامه کاهش تورم را پیاده کردیم؛ ولی به دلیل همین عدم استقلال بانک مرکزی و فشارها و مداخلات دولت در بانک مرکزی نتوانستیم به نتیجه برسیم و برنامه‌ها شکست خورد. درحال حاضر نیز مطمئن نیستیم که با توجه به شرایط بانکی، برنامه کنونی که موجب کاهش تورم شده،‌ پایدار باشد. دولت همواره با توجه به تسلطی که بر بانک‌ها و بانک مرکزی و نظام بانکی داشت، عملا منابع را به طرق مختلف، از بانک مرکزی خارج می‌کرد. بنابراین برنامه‌های کاهش تورم نیز بی‌نتیجه می‌ماند. این درحالی است که یکی از مسائلی که اصولا به بانک مرکزی مربوط می‌شود، حل مساله تورم بالا است.  مدنی‌زاده پس از آن به مساله نظام بانکی اشاره کرد و گفت: نظام بانکی در ایران در شرایط موجود وضعیت پیچیده‌ای دارد. معضلات اصلی در این نظام به دسترسی دشوار به تسهیلات و نرخ بالا، افزایش میزان مطالبات غیرجاری بانک‌ها، زیان‌دهی بانک‌ها، افزایش فزاینده اضافه برداشت‌ها، شیوع اخبار بد و مشکلات موسسات اعتباری غیرمجاز، رشد سریع بدهی‌های دولت به بانک‌ها و بنگاهداری بانک‌ها برمی‌گردد. این اقتصاددان عمده دلیل وجود این معضلات را ضعف قدرت نظارت بانک مرکزی عنوان کرد و ۶ عامل اصلی را برای این ضعف نام برد. به گفته او «مداخلات و فشارهای دولت‌ها»، «نداشتن قدرت قانونی»، «ابزارها و مصونیت‌های قضایی لازم»، «ساختار غلط حکمرانی و نداشتن انگیزه»، «عدم پاسخگویی و شفافیت» و «تضاد منافع و مساله درب‌های چرخان» عواملی هستند که موجب ضعف در قدرت نظارت بانک مرکزی شده‌اند.

او درخصوص ساختار غلط حکمرانی و نداشتن انگیزه عنوان کرد: این موضوع از قدیم در ساختار شورای پول و اعتبار و پس از آن در بانک مرکزی طراحی شده است. در واقع افرادی که هیچ‌گونه عرقی به بانک مرکزی ندارند، در ساختار شورای پول و اعتبار حضور دارند و نسبت به عواقب تصمیمات هم پاسخگو نیستند. بنابراین همین امر انگیزه‌های نظارتی را از بانک مرکزی می‌گیرد و همین موضوع موجب شده تا به تبع آن بدنه کارشناسی نسبتا ضعیفی در بخش نظارتی بانک مرکزی ایجاد شود.  او در ادامه سخنان خود گریزی به وضعیت استقلال بانک مرکزی در دنیا زد و گفت: بسیاری از کشورها توانسته‌اند در دنیا با یکسری اصلاح ساختار اقتصادی کلان کار را دنبال کنند. تحقیقات انجام شده در دنیا نشان می‌دهد تنها حدود ۷ درصد کشورهای دنیا بانک مرکزی مستقلی ندارند و اصلاح ساختاری در بانک مرکزی نداشتند که ایران جزو آنها است. البته این تحقیقات مربوط به سال ۲۰۰۳ است و احتمالا این عدد کمتر شده است.

اصلاح ساختار اقتصاد کلان را باید از کجا شروع کرد؟ مدنی‌زاده با طرح این سوال اظهار کرد: مسلما اصلاح ساختار بانک مرکزی کافی نیست. قطعا باید اصلاح قانون بانکداری و قوانین مرتبط با دیگر بازارها را در دستور کار دولت قرار دهیم. در کنار آن باید قاعده مالی و بودجه دولت و مدیریت بدهی‌های دولت نیز مورد توجه واقع شود. متاسفانه این قانون را در کشور نداریم. طی ۱۰ تا ۱۵ سال گذشته بدهی‌های دولت مرتبا افزایش داشته، بودجه دارای نظم نبوده، از انضباط مالی برخوردار نبوده و این بدهی بزرگ دولت عملا بخش‌خصوصی و نظام بانکی را گرفتار کرده است. اخیرا هم که بحث بازار بدهی مطرح شده، می‌بینیم ورود دولت در این بازار، مشکلاتی را ایجاد کرده است. علاوه بر اینها نیاز است که یک صندوق ثبات‌ساز ملی نیز در کنار صندوق توسعه ملی ایجاد کنیم. در واقع این چهار مولفه، ریشه اصلاح ساختار کلان است.

او سپس به تحلیل طرح اصلاح ساختار بانک مرکزی که در مجلس درحال بررسی است، پرداخت و درباره سه مولفه اصلی این طرح که شامل «استقلال بانک مرکزی»، «پاسخگویی و شفافیت» و «حکمرانی خوب» است توضیح داد.

استقلال بانک مرکزی

این اقتصاددان در مورد استقلال بانک مرکزی چنین گفت: اگر بانک مرکزی در اختیار دولت‌ها باشد، در واقع ارزان‌ترین منابع برای پیشبرد سیاست‌های دولت در اختیار آنها قرار می‌گیرد. بنابراین دائما از این منابع که بسیار ارزان و با قیمت صفر است، در راستای تحقق اهداف خود استفاده می‌کنند و هرآنچه می‌خواهند را به دست می‌آورند. این امر عایدی جز تورم و به هم ریختن نظام بانکی کشور ندارد و تنها راه آن براساس تجربه دنیا، فراهم کردن استقلال برای بانک مرکزی است که بتواند نظام پولی کشور را در اختیار بگیرد، تورم را کنترل کند و ثبات بانکی و مالی را تحقق ببخشد. دولت نیز بر مولفه‌های بنیادینی همچون رشد اقتصادی متمرکز شود.  چرا دولت‌ها در ایران انگیزه‌ای برای تمرکز روی فاندامنتال‌ها (مولفه‌های بنیادین) ندارند؟ مدنی‌زاده در پاسخ به سوالی که خود طرح کرده بود، گفت: دسترسی به منابع ارزان نظام بانکی و بانک مرکزی برای دولت‌ها در ایران مهیا است و هر جا که کم می‌آورند، از آن منابع مایه می‌گذارند. این درحالی است که اگر بدانند که نمی‌توانند از آن طریق وارد عمل شوند، انگیزه پیدا می‌کنند که فضای کسب‌وکار، تجارت و تجارت بین‌الملل را سروسامان دهند. بنابراین مساله استقلال بانک مرکزی بسیار حائز اهمیت است.

او افزود: براساس طرح تهیه‌شده، برای تحقق این سه مولفه، اول باید استقلال ساختاری ایجاد شود. برای استقلال ساختاری اولین مولفه عدم حضور دولت در بالاترین هیات بانک مرکزی است. به این معنی که اولا بانک مرکزی باید از آن ساختار هرمی بانک‌محور که رئیس کل در بالا قرار می‌گیرد و تمام بدنه بانک مرکزی در ذیل آن قرار می‌‌گیرند، خارج شده و تبدیل به برد یا هیات عالی بانک مرکزی شود. این برد را مجموعه‌ای از افراد حرفه‌ای بانک مرکزی اداره می‌کنند و رئیس کل عملا نقش اجرای مصوبات هیات را بر عهده دارد. این هیات عالی نیز باید کاملا مستقل از دولت و مجلس باشد که آنها نتوانند در تصمیمات تاثیرگذار باشند. مولفه دوم برای استقلال ساختاری که در این طرح دیده شده، فرآیند عزل و نصب است که براساس آن، استقلال بانک مرکزی به شیوه‌ای تعریف شود که یک دولت نتواند کل این هیات عالی را تغییر دهد. از سوی دیگر مساله عزل نیز مطرح است. در این راستا برای دادن استقلال نسبی به هیات عالی، مساله عزل باید مستقل از خاستگاه دولت‌ها و مجلس‌ها باشد که در صورت ناکارآیی یک نفر بتوانند آن را عزل کنند. در ایران مساله عزل به‌دلیل عملکرد، بسیار سخت و غیرممکن است. او به مولفه‌ای دیگر در مورد استقلال ساختاری اشاره کرد که به دوره تصدی برمی‌گردد. براساس گفته مدنی‌زاده، در طرح موردنظر، اعضای هیات عالی دو سال به دوسال عوض می‌شوند. بنابراین یک دولت یا یک مجلس نمی‌تواند تمام اعضای برد را به‌صورت یکجا عوض کند. عدم تاثیرپذیری و مصونیت پاداش هم مولفه‌های دیگر استقلال ساختاری بودند که این اقتصاددان به آنها اشاره کرد. استاد دانشگاه صنعتی شریف ادامه داد: استقلال مالی بانک مرکزی پس از استقلال ساختاری مهم‌ترین مساله است. بانک مرکزی برای رسیدن به اهداف خود باید استقلال کافی در بحث پولی و ارزی داشته باشد که درحال حاضر این اختیار وجود ندارد. همچنین بانک مرکزی فاقد اختیارات کافی در اعمال نظارت بر بانک‌ها است.

پاسخگویی و شفافیت

پاسخگویی و شفافیت نیز مولفه دوم بود که مدنی‌زاده در این راستا گفت: اگر این مولفه نباشد منجر به خودمختاری می‌شود و می‌تواند نظام پولی را به بحران دیگری دچار کند. مساله دیگر حکمرانی خوب است که باید محقق شود.

درباره پاسخگویی و شفافیت که جزو سه مولفه اصلی طرح اصلاح ساختار بانک مرکزی است، بانک مرکزی موظف است به دولت، مجلس و عموم جامعه وضعیت اقتصاد کشور، سیاست‌های اتخاذی و پیش‌بینی‌ها از این وضعیت را اعلام کند. همچنین نسبت به سیاست‌های گذشته نیز پاسخگو باشد. به گفته مدنی‌زاده، این موضوع باعث می‌شود که فعالان اقتصادی نسبت به آینده بتوانند تصویر روشن‌تری داشته باشند و همین مساله به‌شدت تلاطم‌های بازار را کاهش و منجر به رشد اقتصادی بالا خواهد شد؛ چراکه سرمایه‌گذار می‌داند سال آینده قرار است چه اتفاقی بیفتد و برنامه دولت و بانک مرکزی چیست و می‌داند اگر بانک مرکزی از این برنامه تخطی کند عملا مجازات خواهد شد.

حکمرانی خوب

حکمرانی خوب مولفه سوم است که در طرح اصلاح ساختار بانک مرکزی مورد تاکید قرار گرفته؛ مدنی زاده در این باره چنین توضیح داد: تضاد منافع و درب‌های چرخان در این بخش دیده می‌شود. به این معنی که افراد از داخل نظام بانکی نمی‌توانند به بانک مرکزی ورود کنند و از بانک مرکزی نیز نمی‌توانند پس از اتمام دوره‌شان به نظام بانکی وارد شوند. همچنین خود اعضای برد یا هیات عالی بانک مرکزی و خانواده‌های آنها نمی‌توانند در نظام بانکی سهامدار باشند یا از تصمیم‌گیران داخلی شبکه بانکی باشند. این قانون به این دلیل است که هرگونه شائبه‌ای در مورد تضاد منافع را بتوانیم برطرف کنیم. مصونیت‌های قضایی نیز از دیگر موارد دیده شده در حکمرانی خوب است. مدنی زاده در این باره عنوان کرد: یکی از دلایلی که بانک مرکزی نمی‌تواند نقش نظارت را به خوبی ایفا کند، علاوه بر جنبه‌های ضعف قانونی که وجود دارد، همین مصونیت‌های قضایی است که بانک مرکزی فاقد آن است.  این اقتصاددان در بخش دیگری از صحبت‌های خود به اهداف بانک مرکزی اشاره کرد و گفت: هدف بانک مرکزی دیگر حفظ ارزش پول ملی نیست. بلکه ثبات قیمت‌ها، ثبات و سلامت نظام بانکی و حمایت از تولید، اشتغال و ثبات مالی در صورت عدم تعارض است. وظایف بانک‌مرکزی براساس این قانون، سیاست‌گذاری پولی و ارزی، نظارت بر بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری، بانکداری، کارگزاری و مشاوره‌دهی به دولت، وضع مقررات و نظارت بر اجرای مقررات ارزی کشور، ایجاد زیرساخت، وضع مقررات و نظارت بر نظام‌های پرداخت، انتشار اسکناس و ضرب مسکوک، نگهداری و مدیریت ذخایر ارز و طلا و نگهداری جواهرات ملی کشور است.

نظرات بخش‌خصوصی

کوروش پرویزیان، ‌رئیس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق ایران درباره طرح اصلاح قانون نظام پولی و بانکی کشور گفت: مهم‌ترین نکته‌ای که اصلاح آن دنبال می‌شود، بحث استقلال سیاست‌گذاری پولی برای حمایت از مردم و بخش‌خصوصی است که هدف بسیار والایی است و امیدوارم اگر این اصلاحیه به نتیجه برسد، اصلاحات دقیق‌تری در آن انجام شود. او ایراداتی را به طرح مورد بررسی وارد دانست. به گفته پرویزیان، اولا این طرح اصلاح قانون بانکداری نسبت به قانون سال ۵۱ بسیار طرح ضعیف‌تری است و از هم گسیختگی قوانین بعدی از جمله قانون بانکداری بدون ربای سال ۶۲ این قانون را با مشکل روبه‌رو کرده است. افت جایگاه قانونی شورای پول و اعتبار در این طرح بسیار روشن است، زیرا قانون پولی و بانکی شورای پول و اعتبار یک جایگاه فرا قوه‌ای داشت که در این طرح پیشنهادی تبدیل به یک هیات عالی شده و این موضوع به لحاظ منطق پژوهشی و دانشگاهی جوابگو است، اما به لحاظ منطق اجرایی و عملی بسیار در سطح نازلی است و نمی‌تواند هدف استقلال را به سامان برساند. مساله دوم در این طرح حذف بخش‌خصوصی در ارکان و جایگاه پیش‌بینی شده در طرح اصلاح بانکداری است. مساله سوم کمرنگ شدن حقوق صاحبان کسب‌وکار در لایحه اصلاح قانون نظام پولی و بانکی کشور است، کما اینکه پیش‌بینی شده کانونی از سوی بانک مرکزی شکل گیرد که جایگزین کانون منحله بانک‌های کشور در سال ۵۸ شود. مساله چهارم طرح اصلاح قانون بانکداری این است که تلاش شده در این قانون مساله استقلال حل و فصل شود، اما مساله هم‌ترازی و هم‌راستایی سیاست‌های پولی با سایر سیاست‌ها در بازارهای مختلف به مشکل خورده و دچار ابهام شده است.

مساله پنجم نبود جایگاه شورای فقهی است و نسبت آن با فعالیت بانک‌ها است. همچنین مساله بعدی قانون بانکداری جامع است که درحال فرآیند تصویب در مجلس است و نکته آخر هم عدم تعیین تکلیف رابطه دولت و بخش‌خصوصی است. علی سنگینیان، رئیس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق تهران نیز در سخنانی به بررسی لایحه اصلاح نظام پولی و بانکی کشور در این کمیسیون اشاره کرد و افزود: این نکته هنوز روشن نیست که در صورت تصویب این لایحه، آیا بانک مرکزی نسبت به اجرای آن متعهد خواهد بود یا خیر. در این لایحه به شورای هماهنگی ثبات مالی، اشاره شده است که به نظر می‌رسد به فراتر از آن نیاز داریم. او با بیان اینکه در این لایحه بر موضوع استقلال بانک مرکزی تاکید شده است که از نکات مثبت آن است، افزود: به نظر می‌رسد که برای اصلاح ساختار نظام پولی و بانکی کشور به قانونی متمرکز‌تر و آینده‌نگرانه نیاز داریم. مهدی شریفی‌نیک‌نفس، عضو دیگر هیات نمایندگان نیز به دو چالشی اشاره کرد که به زعم او، مانع استقلال بانک مرکزی شده است.

او گفت: نخستین مانع، درک عمومی از وظایف دولت است که دولت را به‌عنوان متولی ارائه خدمات و کالا به‌صورت نامحدود ‌می‌شناسد و همین مساله عامل شکاف میان کسری بودجه و درآمد مالیاتی است. دومین مانع استقلال بانک مرکزی نیز خرید اجباری ارز حاصل از صادرات نفت از سوی بانک مرکزی است. علیرضا کلاهی‌صمدی نیز این پرسش را مطرح کرد که آیا ثبات مالی مورد اشاره در اصلاحیه به معنای سرکوب نرخ ارز نیست. او سپس گفت: اگر چنین باشد، سیاست‌گذار باید به این نکته توجه کند که هرگاه نرخ ارز مورد سرکوب قرار گرفته، در اقتصاد ناامنی ایجاد کرده است.

موارد مرتبط