حمایت اجتماعی از طریق مشاغل عمومی
رضا امیدی .دکترای رفاه اجتماعی
«حمایت اجتماعی»١ یکی از عناصر اصلی ذیل سیاست‌گذاری اجتماعی است که بخش قابل‌توجهی از بودجه عمومی دولت‌ها به آن اختصاص می‌یابد. نظام حمایتی بسته به شرایط اقتصادی و اجتماعی کشورها بر سه ابزار سیاستی مبتنی است: مساعدت اجتماعی٢، بیمه‌های اجتماعی حمایتی و مشاغل عمومی٣.
امروزه براساس بررسی روند تحولات در بسیاری از کشورها اثبات شده است که موفقیت اقتصادی اگر از طریق نظام حمایت اجتماعی کارآمد و قابل‌اعتماد پشتیبانی نشود نمی‌تواند در دوره‌های بلندمدت تداوم یابد. از این منظر، یکی از مهم‌ترینکارکردهای نظام حمایتی بازتوزیع میزان قابل توجهی از درآمد ملی است. شکست سرمایه‌داری بازار در کشورهای مختلف (آفریقای‌جنوبی، اواخر دهه ٩٠در آسیای‌جنوبی، آمریکای‌لاتین) با افزایش غفلت از لوازم و مقتضیات اساسی تنظیم‌کننده اقتصادهای بازار (از جمله نظام حمایت اجتماعی) ارتباط معناداری داشته است. در عین حال، در بسیاری از کشورها این نگرانی وجود دارد که هزینه‌های مربوط به سیاست‌های حمایتی با روند کنونی به‌لحاظ اقتصادی قابل‌تداوم نیست. در کشورهایی که اقتصاد بی‌ثباتی دارند یا بخش عمده‌ای از منابع آنها از محل منابع زیرزمینی تامین می‌شود، تدوین و اجرای سیاست‌های حمایتی با فرازوفرودهای شدیدتری همراه است.
این دیدگاه که حمایت اجتماعی را به‌عنوان مانعی در برابر افزایش رشد (بیشتر به‌عنوان یک عامل اخلال‌گر تا تثبیت‌کننده) به‌شمارمی‌آورد، فشارهایی را بر دولت‌ها ایجاد کرده و آنها را به‌سمت انواعی از اصلاحات پارامتری و سیستمی در حوزهسیاست‌های اجتماعی سوق داده است. ازاین‌رو، دولت‌ها ناگزیرند به‌طور مستمر نظام حمایت اجتماعی را با تغییر در محیط‌های اقتصادی، جمعیتی و اجتماعی تطبیق دهند. همچنین تقریبا در هر جایی که سهم «پرداخت‌های انتقالی اجتماعی»٤ از تولید ناخالص داخلی رو به افزایش است و هزینه‌های اجتماعی بخش قابل‌توجهی از بودجه عمومی دولت را به خود اختصاص داده، ضرورت توسعه سازوکارهای نظارتی به‌منظور اطمینان از تخصیص بهینه منابع جدی‌تر به نظر می‌رسد.
نظام حمایت اجتماعی می‌تواند مردم را از وضعیت فقر بیرون بکشد یا از افتادن افراد در دام فقر جلوگیری کند و همچنین رشد اقتصادی را از طریق تاثیر مثبت بر عوامل تولید پشتیبانی کند. در عین حال ممکن است نظام حمایتی اثرات زیان‌بخشی بر ساختار اقتصادی و اجتماعی داشته باشد. ازاین‌رو، هدف سیاست‌های حمایت اجتماعی دستیابی به تعادلی مناسب براساس ارزش‌ها و اولویت‌ها و اثرات اقتصادی و فرهنگی جامعه است.
جهانی‌سازی، ادغام اقتصادی و اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی طی دهه ١٩٩٠، انواعی از مخاطره‌های اقتصادی و اجتماعی را برای گروه‌های فقیر جامعه به‌همراه داشته است. دولت‌ها برای جبران بهینه بحران‌های ایجادشده به انواعی از سیاست‌های حمایتی دست زده‌اند. در این راستا، از اواخر دهه ١٩٩٠ برنامه‌های مشاغل عمومی و عام‌المنفعهبه‌عنوان یکی از ابزارهای مهم حمایت اجتماعی در کشورهایی که با بحران‌های مالی و اقتصادی مواجه‌اند، مدنظر سیاست‌گذاران قرار گرفته است. مشاغل عمومی واکنشی حمایتی برمبنای رفاه در ازای کار٥ به‌شمارمی‌آیند و ماهیتی موقتی دارند. در برنامه مشاغل عمومی کاهش فقر از طریق کاهش بیکاری فقرا پیگیری می‌شود و افراد فقیر صرفا در ازای انجام مشاغل عمومی و عام‌المنفع همیتوانند از مزایای رفاهی برخوردار شوند. طراحی و اجرای این برنامه‌ها از سال ٢٠٠٠ افزایش یافته و امروزه بیش از ٥٠ کشور جهان برنامه‌های مشاغل عمومی ر در نظام حمایت‌های اجتماعی به‌کارمی‌گیرند. یکی از برنامه‌های موفق اجرا شده، برنامه تربایار٦ در آرژانتین است.
در اواسط دهه ١٩٩٠ و در پی اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی، آرژانتین با بحران‌های اقتصادی و اجتماعی گسترده‌ای همراه شد. افزایش نرخ تورم به ٤٧درصد در سال ١٩٩٥، کاهش مستمر سرانه تولید ناخالص داخلی، کاهش سرانه مصرف خصوصی، کاهش میزان کالری مصرفی در سبد خوراکی خانوارها، افت نرخ نام‌نویسی در مدارس، افزایش بیکاری به ١٧درصد و بیکاری ٤٠درصدی در فقیرترین دهک درآمدی از نمودهای بارز بحران اقتصادی آرژانتین در دهه ١٩٩٠ بود. در این سال‌ها برنامه‌های حمایتی متفاوتی در این کشور به اجرا درآمد که عمدتا با مسایلی نظیر کارایی پایین، فساد بالا، عدم شفافیت، تقلب گسترده به‌منظور قرار گرفتن تحت پوشش برنامه‌ها و... مواجه بودند. برای رفع این چالش‌ها، دولت در صدد طراحی نوعی تور ایمنی برای فقرا٧ برآمد. پژوهش‌های انجام‌شده در این کشور نشان می‌داد که ارتباطی قوی بین فقر و بیکاری وجود دارد. ازاین‌رو، برنامه مشاغل عمومی ویژه فقرا طراحی شد.
در مرحله اولِ برنامه (٢٠٠١-١٩٩٧) جمعیت بیکار شهری زیر خط فقر و جمعیت روستایی محروم از نیازهای اساسی به‌عنوان جمعیت هدف برنامه تعیین شدند. در قالب این برنامه تلاش شد با به کارگیری روش ترکیبی هدفمندسازی (جغرافیایی و خودهدفمندی٨)، برای فقرای بیکار و کم‌مهارت مشاغلی با نرخ دستمزد پایین‌تر از نرخ بازار ایجاد شود. تعیین نرخ دستمزد پایین‌تر از متوسط بازار سازوکار خودهدفمندی برنامه است. در این وضعیت افراد غیرفقیر تمایلی برای ورود به برنامه نخواهند داشت و درنتیجه برنامه می‌تواند بخش بیشتری از منابع و مزایا را به گروه‌های فقیر اختصاص دهد. شیوه خودهدفمندی همچنین موجب می‌شود تا هزینه‌های اداری برنامه برای شناسایی جمعیت هدف کاهش یابد.
در زمینه تعیین میزان دستمزد مشاغل عمومی، کشورهای مختلف روش‌های متفاوتی را تعیین می‌کنند. به‌عنوان مثال در برنامه مشاغل عمومی کره جنوبی، دستمزد تعیین‌شده برای مشاغل عمومی بیشتر از میزان حداقل دستمزد و کمتر از دستمزد بازار است. در برنامه ترابایار آرژانتین تا سال ٢٠٠٠ دستمزد برنامه معادل حداقل دستمزد قانونی و کمتر از میانگین دستمزد بازار تعیین شد، اما از سال ٢٠٠٠به بعد میزان دستمزد از حداقل دستمزد قانونی نیز کمتر شد.
در این برنامه ایجاد ٣٥٠ هزار شغل در قالب اجرای ١٦ هزار پروژه در مناطق فقیر هدفگذاری شد (هدفمندی جغرافیایی). پروژه‌ها از سوی گروه‌های محلی پیشنهاد می‌شود. معیارهای ارزیابی برای تعیین پروژه‌های پیشنهادی عبارت است از: فقر منطقه، ارزش‌های اجتماعی مشاغل، هزینه اجرای پروژه، ظرفیت اجرایی کارگزاران منطقه برای راه‌اندازی و تداوم پروژه. پروژه‌های انتخاب‌شده از نوع کاربر٩ هستند به‌نحوی‌که حدود ٧٠درصد منابع برنامه صرفا به‌عنوان دستمزد مشاغل ایجادشده هزینه می‌شود. پروژه‌ها به‌نحوی طراحی می‌شوند که ظرف مدت پنج‌ماه خاتمه یابند. پروژه‌ها به‌لحاظ مالی کوچک‌اند و هزینه تمام‌شده هر پروژه حداکثر صدهزاردلار بوده است. همچنین مشاغل به‌نحوی انتخاب می‌شوند که درجه سختی آنها حداکثر ٦٠درصد باشد.
در طراحی برنامه علاوه بر دستمزد، مزایای بیمه‌ای و آموزشی نیز پیش‌بینی شده است. بیمه درمان و بیمه حوادث حین کار برای نیروی کار شاغل در برنامه تعیین شده و برای افراد برنامه‌هایکارورزی و آموزش‌های مهارتی نیز پیش‌بینی شده است. این موضوع باعث شده تا برنامه مشاغل عمومی علاوه بر ارتقاء سطح معیشت افراد فقیر در کوتاه‌مدت، به‌صورتمعبری برای ورود آنها به مشاغل رسمی عمل کند.
مورد دیگری که مدنظر برنامه‌ریزان قرار داشته، حساسیت آن نسبت به جنسیت است. در این برنامه، ارتقاء توانمندی زنان مدنظر قرار گرفته و همچنین زنان از دستمزدی برابر با مردان برخوردارند. این مقوله در راستای افزایش نرخ مشارکت اقتصادی و اجتماعی زنان مدنظر بوده است. به این موضوع، در برنامه مشاغل عمومی آفریقای جنوبی نیز به‌طور جدی توجه شده تاجایی‌که بیش از ٤٠درصد شاغلین برنامه را زنان تشکیل داده‌اند.
تامین مالی پروژه‌ها در برنامه مشاغل عمومی آرژانتین از محل منابع عمومی دولت انجام شده و خیران محلی نیز در این زمینه مشارکت داشته‌اند. همچنین بانک‌جهانی بخشی از هزینه برنامه را در قالب وام تامین کرده است. حدود هزارو٢٠٠میلیون‌دلار برای اجرای مرحله اول برنامه هزینه شده که از این میزان ١٠٢٠میلیون‌دلار (٨٥درصد) از محل منابع عمومی دولت و ١٨٠میلیون‌دلار (١٥درصد) از سوی بانک جهانی تامین شده است.
براساس اطلاعات مالی برنامه، حدود ٦٧درصد اعتبارات پروژه‌ها صرف دستمزد نیروی کار مستقیم پروژه شده و ٣١/٥درصد نیز به کارکنان اداری طرح اختصاص یافته است. براساس گزارش عملکرد برنامه، در مرحله اول ایجاد مشاغل عمومی حدود ٧٤درصد درآمد پنج‌درصد فقیرترین افراد تحت پوشش برنامه از محل همین دستمزدها تامین شده است. در مرحله دوم برنامه، با توجه به گسترش دامنه افراد تحت پوشش به سرپرست خانوار (با اولویت خانوارهای دارای فرزند خردسال و زن باردار)، میانگین سهم برنامه در درآمد خانوارها به حدود ٢٠درصد کاهش یافته است. به‌عبارت دیگر، در مرحله دوم برنامه (٢٠٠٩-٢٠٠٢) با توجه به بهبود شرایط اقتصادی و اجتماعی آرژانتین، برنامه از تمرکز صرف بر فقرزدایی فاصله گرفت و اهداف اجتماعی نظیر ادغام اجتماعی افراد بیکار، پیشگیری از طرد اجتماعی فقرا و بیکاران و همچنین ارتقاء سرمایه انسانی با تمرکز بر آموزش کودکان را مدنظر قرار داد. با این تغییر در هدفگذاری، علاوه بر ایجاد زیربناهای مورد نیاز مناطق فقیر، ایجاد مشاغل عمومی در حوزه خدمات اجتماعی و شهری نیز در دستور کار برنامه قرار گرفت. ایجاد مشاغل عمومی در حوزه خدمات اجتماعی و رفاهی به‌طورگسترده‌ای در برنامه سراسری مشاغل عمومی آفریقای جنوبی نیز رایج است، به‌طوری‌که بسیاری از خدمات اجتماعی و رفاهی نظیر مراقبت‌های بهداشتی خانگی، نگهداری از کودکان و سالمندان، خدمات مشاوره‌ای به خانواده‌ها، تغذیه دانش‌آموزان، پیشگیری از جرایم محلی و... از طریق برنامه مشاغل عمومی اجرا می‌شود.
در برنامه ترابایار همانگونه که در تعیین و اجرای پروژه‌ها از نیروها و کارگزاران محلی و شهرداری‌ها و دهیاری‌ها استفاده می‌شود، در زمینه نظارت نیز ظرفیت نهادهای محلی و سازمان‌هایمردم‌نهادبه‌کار گرفته می‌شود. سازمان‌هایمردم‌نهاد محلیبه‌طور مستمر بر روند پروژه‌ها نظارت و گزارش‌های نظارتی را به سازمان‌های دولتی ارایه می‌کنند. برای ارزیابی در سطح ملی از گروه‌های کنترل استفاده شده است و افراد/مناطق تحت پوشش برنامه با افراد/مناطق بیرون از برنامه براساس مجموعه‌ای از شاخص‌های اقتصادی-اجتماعی نظیر تحصیلات، جنسیت، وضعیت مسکن، روابط همسایگی، برخورداری از کالاهای بادوام و... مقایسه شده‌اند.
براساس مطالعات بانک جهانی، برنامه ترابایار از بین ١٢٢ برنامه حمایتی ارزیابی‌شده در سطح جهان، به‌عنوان موفق‌ترین برنامه در زمینه هدفمندی سیاست‌های حمایتی معرفی شده است. این برنامه هرچند پوشش جمعیتی محدودی داشته (حدود ٧٠٠هزارنفر) اما در مرحله اول بیش از ٨٠درصد منابع مالی به ٢٠درصد فقیر جمعیت انتقال یافته است. در مرحله دوم نیز حدود ٩٠درصد منابع به ٥٠درصد فقیرتر جمعیت رسیده است. درواقع عملکرد برنامه در زمینه دو شاخص کلیدی سیاست‌های حمایتی (شناسایی جمعیت هدف١٠ و کارایی١١) بسیار موفقیت‌آمیز بوده است و در مقابل برنامه مشاغل عمومی لیتوانی عملکرد ضعیفی داشته است به‌طوری‌که حدود ٧٥درصد افراد تحت پوشش برنامه اظهار کرده‌اند که برنامه تغییری در وضعیت اقتصادی-اجتماعی آنها ایجاد نکرده و حدود شش‌درصد نیز تاثیر برنامه بر زندگی خود را منفی دانسته‌اند.
بررسی تجربه آرژانتین در زمینه مشاغل عمومی نشان می‌دهد، این برنامه‌ها علاوه بر عملکرد بالا در زمینه هدفمندی منابع حمایت اجتماعی، ابزار مناسبی برای واکنش سریع و گسترده در مواجهه با بحران‌های اقتصادی هستند. در این برنامه‌ها همچنین زمینه مناسبی برای افزایش سطح مشارکت نیروهای محلی فراهم می‌شود. کاهش هزینه‌های اداری، شفافیت مالی و بهبود سازوکارهای ارزیابی و نظارت از دیگر ویژگی‌های چنین برنامه‌هایی است. برنامه مشاغل عمومی در وضعیتی که نرخ بیکاری بالاست، عملکرد بهتری دارد، اما لازم است این برنامه به‌مثابه یک تور ایمنی در ذیل نظام حمایت اجتماعی و هماهنگ با سایر برنامه‌های حمایتی طراحی و اجرا شود.
کیفیت پایین اطلاعات و ظرفیت نامتوازن مناطق به‌لحاظ توان اجرایی از مواردی است که می‌تواند به ناکارآمدی برنامه مشاغل عمومی بینجامد. همچنین از آنجا که این مشاغل ماهیت موقتی دارند، در صورت تداوم بیکاری در سطح کلان، کارآمدی این برنامه‌ها کاهش می‌یابد. درواقع این برنامه‌ها در سطح اقتصاد کلان صرفا فرصت زمانی‌ای را برای سیاست‌گذاران فراهم می‌کنند تا برنامه‌های کلان اقتصادی به نتیجه برسد. همچنین باید در نظر داشت که در صورت افزایش بحران مالی، تامین مالی برنامه‌های مشاغل عمومی با دشواری‌های جدی مواجه می‌شود.
درباره مرحله اول برنامه مشاغل عمومی آرژانتین باید به این نکته توجه داشت که این برنامه موقعیت اتحادیه‌های کارگری را در مذاکره‌های جمعی و سه‌جانبه تضعیف کرد. درواقع یکی از کارکردهای پنهان برنامه در مرحله اول، زمینه‌سازی برای انعطاف‌پذیری قراردادهای کار و اصلاح در نظام استخدامی (قراردادهای موقت کار) در راستای کاهش هزینه‌های دولت و بخش خصوصی بوده است. اما باید در نظر داشت که این مقوله‌ها در موقعیت‌های متفاوت سیاسی، اقتصادی و اجتماعی و با توجه به نوع بحران یا مساله مبتلابه، معناها و جهت‌گیری‌های متفاوتی پیدا می‌کنند. به‌عنوان مثال، در نمونه آفریقای جنوبی یکی از شرط‌هایتعیین‌شده برای اجرای برنامه مشاغل عمومی این است که برنامه نباید به وضعیت شاغلان فعلی آسیب بزند و به رقیبی برای مشاغل رسمی تبدیل شود.
در برنامه‌های بررسی‌شده، بیشتر مشاغل در حوزه‌های زیربنایی و زیست‌محیطی که ماهیت عمرانی دارند ایجاد شده است، اما مشاغل ایجادشده در حوزه خدمات اجتماعی و رفاهی تداوم و پایداری بیشتری داشته‌اند. همچنین مشاغل حوزه زیربنایی و زیست‌محیطی بیشتر در مناطق روستایی و شهرهای کوچک کارایی دارند در حالی‌که مشاغل حوزه خدمات اجتماعی در کلان‌شهرها نیز به‌کار گرفته می‌شوند. باید در نظر داشت که اولویت‌بندی مشاغل عمومی براساس حوزه کار به متغیرهایی نظیر نوع بحران مبتلابه، میزان بیکاری، کیفیت نیروی کار به‌لحاظ میزان تحصیلات و میزان مهارت، ترکیب جنسیتی جامعه هدف و... بستگی دارد. همچنین ترکیب نیروهای تاثیرگذار در طراحی و اجرای چنین برنامه‌هایی از اهمیت زیادی برخوردار است و از آنجا که مشاغل عمومی می‌تواند مقبولیت اجتماعی و سیاسی به‌همراه داشته باشد، در ساختارهای دوگانه این امکان وجود دارد که نوعی بازی سیاسی شکل بگیرد و به عملکرد برنامه آسیب بزند. ازاین‌رو، باید بررسی کرد که چگونه می‌توان ائتلافی از نیروها را برای پیشبرد چنین برنامه‌هایی سامان داد. به‌طورکلی برنامه مشاغل عمومی به‌عنوان یکی از ابزارهای نظام حمایتی، بیشتر ماهیت اجتماعی دارد و می‌تواند ضمن حفاظت ازگروه‌های آسیب‌پذیردردوره بحران، از طرد اجتماعی گروه‌های هدف پیشگیری کند و مانع از فروپاشی سرمایه انسانی و اجتماعی آنها شود و فرصت زمانی مناسبی را برای تغییر در شاخص‌های کلان اقتصادی تا گذر از بحران فراهم کند.
پی‌نوشت
١.Social Protection
٢. Social Assistance
٣. Public Works
٤. Social Transfers
٥. workfare
٦. Trabajar
٧. Safety Net
٨. Self-targeting
٩. Labour-intensive
١٠. Eligibility
١١. Take-up
منبع: شرق – ویژه نامه اقتصادی اسفند 1393