چگونگی پیدایش و رشد ابرچالشهای اقتصاد ایران

متن سخنرانی دکتر مسعود نیلی ، دستیار ویژه رییس جمهور در امور اقتصادی و رییس موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه ریزی در گردهمایی دانش آموختگان دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف

سخن از آینده اقتصاد در همه جا و در همۀ زمانها حائز اهمیت است. اما در مقطع کنونی، به دلایل متعدد، اهمیت این موضوع بسیار بیشتر است. شاید بتوان گفت مسیری که اقتصاد طی چند سال آینده طی میکند به نوعی سرنوشت ساز خواهد بود. اقتصاد ایران در حال حاضر در مقابل سناریوهای مختلفی برای آیندۀ خود قرار گرفته که هر یک مقصدی متفاوت را برای آن رقم میزند. آنچه این مقاصد را از یکدیگر متمایز می سازد، نحوه عبور از شش ابر چالش اقتصادی است که اکنون کشور در مواجهه با آنها قرار گرفته است؛ مسائل مربوط به بیکاری، مشکلات نظام بانکی، بودجه، صندوقهای بازنشستگی، آب و محیط زیست. قبلاً مکرر این موضوع را مطرح کردهام که عبور از این ابر چالشها علاوه بر آنکه به عنوان یک پیش نیاز، به تجهیز توانمندیهای کارشناسیِ فنی از نظر طراحی تحولات نیازمند است، اجماع در سطح عموم کنشگران موثر جامعه را نیز لازم دارد.
بطور کلی کنکاش در چرایی و چگونگی شکلگیری یک مشکل، گام نخست فرایند حل آن قلمداد میشود. لذا اگر هریک از ابر چالشها را مانند یک موجود زندۀ رشد یابنده تلقی کنیم باید بدانیم شناسنامه هر کدام صادر شده در چه سالی است و مسیر رشد آن چگونه بوده است. از آنجا که دولت مهمترین و موثرترین نهاد در عملکرد تاریخی اقتصاد ایران طی حداقل 70 سال گذشته بوده، به عنوان شروع فرایند آسیبشناسی میتوانیم نقطه آغاز را دولت بگذاریم. لذا ریشهیابی مشکلات را از واکاوی تحولات دولت شروع میکنیم.
اقتصاد ایران سیر تحولات عمده خود را از دهه 1330 در شرایطی آغاز کرد که ماهیتی روستایی با نقش مسلط کشاورزی در بخش کالایی همراه با دولتی با توان بسیار محدود هم بلحاظ مالی و هم توان انسانی داشت. از مجموع جمعیت حدود 16 میلیونی، تقریباً 13 میلیون نفر روستایی بوده و تنها 3 میلیون نفر در شهرها سکونت داشتند و دولت نیز از توانمندی بسیار محدودی در تامین امنیت، ارائه خدمات آموزشی و تامین بهداشت و عرضه خدمات درمانی برخوردار بود.
با برقرار شدن امکان صدور مجدد نفت از سالهای اول دهه 1330،  درآمد صادراتی در حدود 16 تا 18 میلیارد دلار به قیمتهای امروز، نصیب دولت شد که برای اقتصاد با تولید ناخالص داخلی حدود 40 میلیارد دلاری آن زمان رقم قابل توجهی بود. بواسطه این درآمدهای چشمگیر، شهر و شهرنشینی توسعه یافت، دولت به معنای ارائه دهنده خدمات عمومی نظیر آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، آموزش عالی و نظیر آن شکل گرفت و بتدریج صنعت با محوریت دولت ایجاد شد. در نتیجه این تحولات، برخلاف دیگر کشورها، در اذهان عمومی تصویری از دولت و قدرت آن ایجاد شد مبنی بر اینکه دولت میتواند میانبری باشد بر فرایند طولانی توسعه تدریجی. یعنی توسعه از دولت و با اراده و خواست دولتمردان آغاز می شود و با دولت نیز تداوم مییابد. حال آنکه در اقتصادهای دیگر سه پدیده دولت، شهر و صنعت از دل اقتصاد بیرون میآید و شکلگیری آن ها نیز به زمان قابل توجهی نیاز دارد. به دنبال تسلط این ذهنیت در جامعه، دولتمردان با اتکای به درآمدهای سرشار نفتی و نظام سیاسی متمرکز، مسیر طولانی و موانع پرشمار توسعه را بکناری گذاشتند و این انگاره را در پیش گرفتند که توسعه به معنی اجرای پروژه هایی است که در ذهن آنها شکل میگیرد و میتواند مسیری بسیار کوتاه داشته باشد.
در ادامه تحولات اقتصادی دهه 1330، رشد اقتصادی و رشد سرمایه گذاری در دهه 1340 شتاب گرفت بگونهای که این دهه را به عصر طلایی اقتصاد ایران تبدیل کرد. اما همزمان با این دستاوردها، در همین دوران بذر بزرگترین و مخربترین مشکل اقتصاد ایران یعنی کسری بودجه «مزمن» کاشته شد و پایه اساسیترین بیماری اقتصاد ایران گذاشته شد. چرا که سیاستمداران دیگر خود را مقید به قید بودجه نمیدیدند و تصور میکردند که باید به هر قیمت کارهای بزرگی به انجام برسانند. نقل قولی از نیکیتا خروشچف وجود دارد که میگوید «سیاست مداران پل میسازند حتی اگر رودخانه ای وجود نداشته باشد». در آن سالها دولتمردان کشور به فکر کارهای بزرگ و پروژه های بزرگ بودند و به هشدارهای کارشناسان مبنی بر محدودیت منابع توجه نمیکردند. نکته جالب و مهم از نظر تبیین مبانی رفتاری سیاستمداران اینست که حتی در نیمه اول دهه 1350 نیز که سالهای اوج درآمدهای تاریخ اقتصاد ناشی از صادرات نفت است، باز هم بیماری کسری بودجه همچنان ادامه داشته است.
با پیروزی انقلاب اسلامی، همان ذهنیتی که در سالهای قبل از انقلاب هم وجود داشت که شرط لازم و کافی برای تحولات کشور اراده دولت است ادامه یافت. اما تغییری که صورت گرفت اضافه شدن مفهومی بود به رفتار دولت به نام عدالت. در واقع نقصانی که به درستی عملکرد دولتهای گذشته شناسایی میشد عدم توجه به عدالت بود. بدین معنا که تا پیش از انقلاب اسلامی، دولت فاقد کارکردی عادلانه بوده و نیاز بود که عدالت به مبانی رفتاری دولت اضافه شود. اما نکته اصلی تعریف خاصی بود که از این مفهوم مبنای کار قرار گرفت و بر اساس آن، عدالت نه به معنی باز توزیع بلکه به معنی فراگیرتر شدن توزیع تعریف شد. در نتیجه دولتی با رسالتها و وظایف بسیار گسترده و هزینه بر ایجاد شد که اساساً توجهی به محدودیت منابع نداشت. از سویی، این تحولات در حالی رخ میداد که تولید نفت هم بصورت ارادی از 6 میلیون به کمتر از 3 میلیون بشکه تقلیل داده شد و طبیعتاً این کاهش به بزرگتر شدن ابعاد کسری بودجه منجر شد.
از طرف دیگر، در سالهای اول دهه 1360 جمعیت کشور رشد خیره کنندهای پیدا کرد و همزمان جنگ تحمیلی 8 ساله هم به وقوع پیوست که هر دو به افزایش قابل توجه مخارج دولت انجامید. لذا مشاهده میکنیم که درآمدهای دولت از محل صادرات نفت در سال 1367 حدوداً یک ششم مقدار آن در سال 1357 بوده در حالیکه مخارج دولت نسبت به همین سال حدوداً نصف شده است. این یعنی کسری بودجه بسیار بزرگ و فاجعه بار. در سال 1367 کسری بودجه 53 درصدی به وجود آمد که از این 53 درصد، حدود 50 واحد درصد آن از طریق استقراض از بانک مرکزی تامین شد؛ استقراضی که پیامدها و آثار متعددی در سالهای بعد از خود برجا گذاشت. در نتیجه کسری بودجه که از دهه 1340 در اقتصاد ایران ظاهر شده بود، به زخم کهنه و عمیقی تبدیل شد که تا به امروز ادامه پیدا کرده است.
فشار سنگین مالی در آن سالها باعث شد که دولت به فکر تامین منابع از محلهای دیگر هم برود. که در راس آنها صندوقهای بازنشستگی و بانکها بودند. در صندوقهای بازنشستگی به دلیل کثرت کارمندان جوان دولت و قلت تعداد بازنشستگان، منابع قابل توجهی وجود داشت و دولت که با کسری بودجه مواجه بود، از منابع صندوقها برای تامین هزینههای خود استفاده کرد و اینگونه فرایند بدهکاری دولت به صندوقهای بازنشستگی آغاز شد. از طرفی به بانکها نیز تکلیف شد که سپردهها و منابع خود را در جهت تشخیص و مصلحت دولت به مصرف برسانند. در نتیجه بیماری بودجه ای دولت رفته رفته به صندوق بازنشستگی و بانک نیز سرایت کرد و این دو نهاد مالی مهم در اقتصاد نیز دچار مشکلات مالی شدند. افزون بر این، قواعد حاکم بر مبادله حاملهای انرژی نیز مشمول مفهوم یاد شده از عدالت شد و بر این اساس دولت وظیفه پیدا کرد این کالاها را با قیمت نازل و مستقل از تورم در اختیار مصرف کننده قرار دهد. نتیجتا در شرایطی که میزان تولید نفت ثابت بود، مصرف انرژی به میزان قابل توجهی شدت گرفت و بر این اساس خالص صادرات نفت نیز کاهش پیدا کرد. (اکنون ایران از جمله پرمصرفترینها در انرژی به شمار میآید و بر اساس گزارشهای موجود، حدود 80 درصد آلودگی در کلان شهرهای کشور، ناشی از این مصرف بیرویه در انرژی است.)
در مورد آب نیز چنین رویکردی وجود داشت. چنانکه با تصویب قانونی در سال 1361، دسترسی همگان به منابع آبی آزاد شد و به یکباره حجم بزرگی از ذخایر آبهای زیرزمینی استخراج و مصرف شد. در این باب، اصل سادهای وجود دارد؛ چنانچه در یک مخزن، میزان خروجی بیش از ورودی باشد، دیر یا زود ذخایر آن به اتمام میرسد. اتفاقی که اکنون به یک چالش اساسی تبدیل شده و در صورت عدم تدبیر میتواند به بحران منجر شود؛ حالتی شبیه به آب در صندوقهای بازنشستگی نیز وجود دارد؛ با این تفاوت که استخدامهای جدید ورودی صندوق هستند و بازنشستگان را تامین مالی میکنند. حال اگر فرایند استخدام در دولت قطع شود و انبوه استخدام شدگان طی دهههای قبل به سن بازنشستگی برسند که همینطور هم شده، مانند ذخایر آبی کشور، خروجی از ورودی پیشی میگیرد. به عنوان نتیجه اکنون ملاحظه میشود که در صندوق بازنشستگی کشوری، در حالیکه به ازای هر بازنشسته باید 6 نفر شاغل وجود داشته باشد این نسبت الان حدود 0.9 است!
با تداوم مسیر طی شده ظرف چند دهه، ملاحظه میشود رفاهی که در کشور وجود داشته، عمدتاً ناشی از مصرف بیملاحظه منابع طبیعی (آب، انرژی و ...) و منابع مالی (بانکها و صندوقهای بازنشستگی) بوده است. به عبارت دیگر بخش قابل توجهی از رفاه ایجاد شده در گذشته و حال، متعلق به نسلهای آینده و شاید مردم چند سال نزدیک آینده باشد و نه رفاه حاصل از درآمدهای جاری اقتصاد. به بیان کمّی، اکنون تولید ناخالص داخلی سرانه کشور حدود 70 درصد این میزان در سال 1355 است در حالیکه، مصرف سرانه ما اکنون حدود 1.7 برابر آن سال است! شکافی که از محل مصرف داراییهای مالی و طبیعی کشور جبران شده است. از آنجایی که این منابع پایان پذیرند، هنگامی که مصرف شدت میگیرد خطر اتمام آن نزدیک و نزدیکتر میشود و چنانچه مهاری بر این مصارف اعمال نشود، بروز فاجعه قابل انتظار خواهد بود.

مسیری که باید تغییر کند
پنج ابرچالش بودجه، صندوقهای بازنشستگی، نظام بانکی، محیط زیست و منابع آبی که به شکل مختصر نحوه پیدایش آنها مورد بررسی قرار گرفت، مسائلی هستند که به تدریج تبدیل به موانع رشد و سرمایهگذاری میشوند و درست در تقابل با ضرورت مهمی قرار می گیرند که اقتصاد ایران در مواجهه با آن است؛ ضرورتی به نام اشتغالزایی در مقیاس گسترده. به منظور تامین سالانه یک میلیون شغل برای جمعیت در سن کار که عمده آنها متولدین انبوه دهه 1360 هستند، و برای حل آن، احتیاج به سرمایهگذاری قابل توجهی است، در حالی که منابع مالی و طبیعی هدررفته به عنوان مانع بر سر راه سرمایهگذاری عمل میکنند. در نتیجه معضل بیکاری به عنوان ابرچالش ششم اقتصاد کشور نام میگیرد.
نتیجه مهمی که میگیریم آن است که این ابر چالشها، نتیجه و حاصل سیاستهایی بودهاند که در طول زمان خودمان اتخاذ کردهایم و کسی از بیرون نظام تصمیمگیری بر ما تحمیل نکرده است. در نتیجه گام نخست به منظور اعمال سیاستهای صحیح در جهت حل مسائل، پذیرفتن اشتباهات گذشته بوده و نیاز است در یک فضای مسالمتآمیز و به دور از خط کشیهای سیاسی، این پرسش مورد واکاوی قرار گیرد که ما چگونه خودمان به دست خودمان این ابرچالشها را به وجود آوردهایم. هیچیک از این مشکلات بزرگ دفعتاً اتفاق نیفتادهاند و برعکس همگی بسیار آرام و بتدریج رشد کردهاند.
چنانچه بدون ارزیابی آسیب شناسانه و پذیرفتن اشتباهات گذشته سراغِ به اصطلاح «راهکار» برای حل مشکلات برویم، خطاهای استراتژیک مجدداً تکرار خواهند شد. به عنوان نمونه در موضوع چالش منابع آبی اگر تنها به سمت تامین عرضه توجه شود و تقاضا مورد مدیریت قرار نگیرد، طی سالهای آتی باز هم این مشکل با شدت بیشتری ادامه خواهد یافت. یا در مساله صندوقهای بازنشستگی اگر تنها تامین منابع مورد نیاز از بودجه مدنظر سیاست گذار قرار گیرد و از مواردی همچون اصلاح قواعد حاکم بر صندوقها اجتناب کنیم فشار بیشتری بر بودجه وارد میآید و عملاً گرهای باز نخواهد شد.
آنچه این ابر چالشها را بوجود آورده، مبتنی بر یک تعریف ناپایدار از رابطه میان دولت و مردم بوده که حلقه واسط آن را تعریفی بدون اتکا به مسلّمترین اصل علم اقتصاد یعنی کمیابی منابع تشکیل میدهد. تغییر این تعریف از یک طرف به سادگی و به سرعت امکان پذیر نیست و از طرف دیگر سرعت به اتمام رسیدن منابع بسیار بالا است. سالهایی را که پیش رو داریم زمان هایی طلایی است برای شکل دادن به تغییر مسیری بزرگ که البته بدون گفتگوی اجتماعی و اقناع جامعه اساساً امکان پذیر نخواهد بود. به عبارت دیگر مسیری که تاکنون در نظام تصمیمگیری اقتصاد کشور دنبال شده اکنون به مقصدی رسیده که مملو از چالشهای کوچک و بزرگ است و به منظور برون رفت از این چالشها، نیاز به تجدید نظرهای اساسی احساس می شود. هر چند که چرخش یکباره میتواند به بروز مشکلات اجتماعی و سیاسی منجر شود اما گام نخست کنکاش در چرایی شکلگیری چالشهای کنونی اقتصاد ایران است. چنانکه امروز اقتصاد کشور یک چهره زیبا مزین به رشد اقتصادی قابل قبول، تورم تک رقمی و اشتغال سالانه بیش از 600 هزار نفر است و در عین حال دارای چهره دیگر نگران کننده از ابرچالشهای موجود است. این دو چهره متضاد یکدیگر نیستند و حتی با هم سازگارند. دستاوردهای ارزشمندی را که امروز از نظر رشد اقتصادی و تورم و اشتغال در اختیار داریم حاصل برداشتن قدمهایی در مسیر عقلانیت، اما «در چارچوب ساختارهای موجود» بوده است. آنچه عمیقاً به آن نیاز داریم تداوم عقلانیت اما با اراده قوی برای «تغییر ساختارهای موجود» اقتصاد کشور است. دستیابی به نتایج ارزشمند موجود نوید آن را میدهد که میتوان از زمان باقیمانده حسن استفاده کرد و آینده بهتر را رقم زد و کاری کرد که سال 1400 آغازی مبارک بر قرنی جدید با خطاهای کمتر برای اقتصاد ایران باشد.