دکتر حسين عبده‌تبريزي
متعاقب انتشار دو سند تبيين‌كننده شرايط جاري و ارائه‌كننده سياست‌هاي اجرايي، در اواخر مرداد ماه نهايتا متن لايحه قانوني مربوط به موضوع تحت‌عنوان «رفع موانع توليد رقابت‌پذير و ارتقاي نظام مالي كشور» انتشار يافت. دو محور اصلي در اين سند، «اصلاح وضعيت بدهي‌هاي دولت» و «برون‌رفت از تنگناي اعتباري» جاري است، هرچند در اين لايحه پيشنهادي بايد تاكيد بيشتري روي اين دو محور اساسي مي‌شد.
1. اصلاح وضعيت بدهي‌هاي دولت
اولين پيشنهاد آن است كه جرياني از نقدينگي راه افتد كه به بدهي‌هاي دولت مربوط است. دولت به صندوق‌هاي بازنشستگي، بانك‌هاي تجاري و پيمانكاران خود بدهكار است. بدهي بين 200 تا 250 ميليارد تومان برآورد مي‌شود. پيشنهاد آن است كه در يك يا دو مرحله و به‌شكل يكباره اوراق بدهي بلندمدتي منتشر شود. دولت بايد بپذيرد كه اين اوراق كوپن سودي دارد كه متناسب با نرخ تورم اعلامي بانك مركزي، سود پرداخت مي‌كند. به‌علاوه، اين اوراق اختيار استرداد (call option) دارد؛ دولت در هر زمان كه منابع نقدي در اختيار داشته باشد، مي‌تواند بدون رضايت دارنده اوراق، نسبت به تسويه بدهي خود اقدام كند.
اوراق بلندمدت 20 تا 50 ساله، با لحاظ ابعاد شرعي موضوع، نوعي كپي‌برداري از اوراق قرضه دائمي (perpetual bonds) يا consol (در انگلستان) است. در اين نوع اوراق قرضه، بهره به‌طور دائمي و عملا براي هميشه پرداخت مي‌شود. در اين وضعيت، اين اوراق بسيار شبيه سهامي مي‌شود كه بايد براي هميشه سود سهم دريافت كنند. تاريخچه انتشار اين اوراق به قرن 18 در انگلستان برمي‌گردد. انتشار اين اوراق مزاياي متعدد دارد. اولا، اگر چنين اقدام اصولي صورت نگيرد، حداكثر رقمي كه در بودجه سال 1394 براي تسويه بدهي‌ها در نظر گرفته خواهد شد، مثلا بيش از 10 يا 20 هزار ميليارد تومان نخواهد بود. اين به‌طور جدي به بستانكاران دولت و به‌ويژه پيمانكاران صدمه مي‌زند. تعهد دولت به پرداخت بدهي‌هاي خود به انضباط بودجه كمك شاياني مي‌كند. بدهي دولت بايد بدهي ممتاز (prime debt) باشد، نه اينكه به موقعيتي تبديل شود كه هيچ‌كس آن را به‌عنوان بدهي قابل‌وصول نپذيرد. موقعيت بدهي دولت جمهوري اسلامي ايران بايد به وضعيتي برگردد كه همگان تعهد و ضمانت مقام حكومتي (sovereign guarantee) را به‌عنوان معتبرترين ضمانت و بدهي بپذيرند. از اين‌رو، دولت ناچار است بدهي‌هاي گذشته خود را تسويه كند و در آينده بدهي‌هاي خود را به روز و ساعت بازپرداخت كند. عملكرد سال 1392 اوراق مشاركت در بودجه نزديك به صفر ريال بوده است. يعني، دولت بدهكاري بوده است كه هيچ تعهدي در قبال بدهي‌هاي خود نداشته است. اين موقعيت قطعا بايد تغيير كند و بدهي‌هاي تسويه‌نشده دولت به صفر برسد و دولت بدهكاري معتبر تلقي شود. مزيت ديگر اين اوراق آن است كه با بستانكاران دولت تسويه حساب و تعيين تكليف مي‌شود. اين بستانكاران مطمئن مي‌شوند مطالباتي از دولت دارند كه هرچند سررسيد آنها دور است، اما دولت متعهد به پرداخت اصل و فرع آن بدهي‌ها است. اين بستانكاران به اتكاي اين اوراق مي‌توانند به نهادهاي اعتباري مراجعه كرده و تسهيلات دريافت كنند. اين اوراق بازار ثانويه خواهد يافت و بستانكاران خواهند توانست در مقابل اين اوراق حتي وجه نقد دريافت كنند؛ يا اينكه اوراق را تضمين اخذ تسهيلات كنند. به این ترتیب جرياني نقدي راه مي‌افتد كه بدون مراجعه به بانك مركزي، كسب‌وكارها را از تنگناي اعتباري جاري تا حدي خارج مي‌كند. نقدينگي جديد مي‌تواند به صنايع كمك كند تا از وضعيت دشوار نقدينگي فعلي خارج شوند.
دولت ناچار خواهد بود همه‌ساله سود اوراق را در بودجه جاري پيش‌بيني كند. اين اقدام انضباط بودجه‌اي ايجاد مي‌كند. به‌علاوه، دولت را از انجام تعهدات جديد و اخذ مبالغ بيشتري كه جنس بدهي داشته باشد، دور مي‌كند. دولت فرامي‌گيرد كه اين كار هزينه دارد. پيمانكاران دولت مطالبات خود از دولت را به‌روز مي‌كنند. برخلاف شرايط فعلي كه در آن پيمانكاران سعي مي‌كنند صورت وضعيت خدمات انجام‌شده را ارائه ندهند تا از تعديل‌هاي سنواتي محروم نشوند، همه پيمانكاران دولت، صورت وضعيت‌هاي خود را به‌روز خواهند كرد، چرا كه از تاريخ به‌روزشدن اين صورت‌هاي بدهي، دولت هزينه بهره پرداخت خواهد كرد.
خصوصيسازي نيز در آينده مي‌تواند مسير بهره‌وري و ارتقاي كيفيت و رقابت را دنبال كند و مجرايي براي تسويه بدهي‌ها نباشد و موضوع «رد ديون» در اين فرآيند مطرح نشود. بدين ترتيب و با تسويه و به‌روز شدن بدهي‌هاي دولت، خصوصيسازي در دارايي‌هاي دولتي نيز مسيري را طي مي‌كند كه مدنظر سياست‌گذاران است؛ فروش‌ها نقد و نسيه انجام خواهد شد و لزوما به بستانكاران (رد ديون) صورت نمي‌گيرد. وقتي دارايي‌ها به اجبار به بستانكاران منتقل نشود و به خريداران داوطلب واگذار شود، بي‌شك بهره‌وري بالا مي‌رود و كساني دارايي‌ها را از دولت مي‌خرند كه مدعي‌اند مي‌توانند از آنها به‌نحو احسن بهره‌برداري كنند و در تاريخ‌هاي تعيين‌شده، بدهي‌هاي خود را به سازمان خصوصيسازي پرداخت كنند. پس، تسويه بدهي‌هاي دولت به ارتقاي كيفيت خصوصيسازي در كشور نيز كمك مي‌كند.
با انتشار اوراق بدهي براي تسويه مطالبات صندوق‌هاي بازنشستگي، مبلغ قابل ملاحظه‌اي نقدينگي ايجاد مي‌شود كه از طريق صندوق‌هاي بازنشستگي كشور به نقدينگي كسب‌وكارها و شركت‌هاي تابعه آنها تبديل مي‌شود. اين صندوق‌ها به‌اتكاي تسويه بدهي دولت قادر خواهند بود مقدار قابل ملاحظه‌اي تسهيلات دريافت و كسب‌وكارهاي جديدي را راه‌اندازي كنند. البته، دولت در هنگام تسويه‌حساب بايد رشته اتصال صندوق‌ها را نيز از خود قطع كند. صندوق‌هاي بازنشستگي پس از آن بايد به منابع خود متكي باشند و دولت نيز تعهدات جديدي را به آنها تحميل نكند. آنچه در لايحه «رفع موانع رقابت‌پذير و ارتقاي نظام مالي كشور» صورت گرفته است، اولين گام در اين مسير است. اين لايحه اجزايي دارد كه بيانگر اراده و قصد دولت براي تصويب بدهي‌هاي خود است، اما تا رسيدن به پيشنهاد قطعي اين متن، فاصله زياد است.
2. برون‌رفت از «تنگناي اعتباري» و اصلاح نظام بانكي
همزمان با گسترش بانكداري غيررسمي، ضعف كنترلي بانك مركزي، توسعه شركت‌هاي تابعه بانك‌ها و موسسات مالي، تخصيص نامناسب منابع بانكي و معوقات گسترده بانك‌ها كه به مراتب فراتر از رقم رسمي 100هزار ميليارد تومان مي‌رود، شرايط تنگناي اعتباري به‌وجود آمده است. صنايع عموما احساس كمبود نقدينگي مي‌كنند و بانك‌ها از تامين نيازهاي آنها عاجزند؛ درعين‌حال، صنايع نيز به‌لحاظ عملكرد گذشته نمي‌توانند بانك‌ها را راضي كنند كه براي دريافت اعتبارات بيشتر معتبرند.
نگاهي به جدول اعتبارات اعطايي بانك‌ها در سال‌هاي 90 به بعد بيانگر عدم تغيير عمده اعتبارات اعطايي آنها به قيمت‌هاي ثابت است. هرچند مانده اعتبارات همراه با افزايش نقدينگي بالا رفته است، اما اعطاي اعتبارات جديد در سال‌هاي اخير به‌شدت آسيب ديده و افزايش نيافته است. بنابراين، به‌ويژه صنايع در شرايط جاري به‌شدت احساس كمبود اعتبار مي‌كنند. تنگناي اعتباري جاري از كجا ناشي شده است، و چگونه مي‌توان آن را رفع كرد تا اقتصاد به‌آرامي از ركود بيرون آيد؟ چرا بانك‌ها نمي‌توانند اعتبار كافي به بازار تزريق كنند؟ در پاسخ اين سوال به موارد متعددي مي‌توان اشاره كرد: (الف) معوقات بانك‌ها، (ب) حبس منابع در پروژه‌هاي ساختماني و واحدهاي ساختماني ساخته‌شده مسكوني و تجاري گران‌قيمت كلان‌شهرها و (ج) حبس منابع در دارايي‌ها و شركت‌هاي تابعه بانك‌ها و مؤسسات مالي و اعتباري و تبديل آن اعتبارات به سرمايه در عمل. براي اينكه بانك‌هاي تجاري در تله‌اي گرفتار نمي‌شدند كه در هشت سال اخير به درون آن افتاده‌‌اند، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران باید نظارت جدي‌تري بر وضعيت بانك‌ها مي‌داشت. از يك طرف بانك‌ها نمي‌توانند معوقات خود را وصول كنند و از شركت‌هاي تابعه خود بخواهند تسهيلات دريافتي را بازپرداخت كنند و از طرف ديگر ضعف حوزه نظارت بانك مركزي و ضعف حمايت از نظارت بانك مركزي ضرورتي اجتناب‌ناپذير براي اصلاح نظام بانكي ايجاد كرده است.
پيشنهاد دولت در بسته ارائه‌شده بر افزايش سرمايه بانك‌هاي دولتي متمركز شده است. ادعاي بسياري از اقتصاددانان امروزه آن است كه بدون اصلاح نظام بانكي كه فعاليت آن به مرحله اي بحراني رسيده است، افزايش سرمايه وضعيت را بهتر نخواهد كرد. بانك‌هاي تجاري در دنياي مدرن كاري جز خلق پول به اندازه نيازهاي اقتصاد ندارند. كار اصلي آنها خلق پول به‌ميزان نياز توليد و جامعه است. اكنون كه نظام بانكي كشور از انجام اين وظايف ساده و معمول خود عاجز است، افزايش سرمايه بانك‌ها را براي خلق پول متناسب با توان توليدي كشور (بدون مراجعه به پول پرقدرت) تجهيز نمي‌كند. هر نوع اقدام براي اصلاح وضعيت بانك‌ها بدون تقويت نظارت بانك مركزي ناممكن است و در اقتصاد جديد، بانك‌هاي تجاري با اعطاي وام پول خلق مي‌كنند (يا بسط پول مي‌دهند). ميزان پولي كه خلق مي‌شود نهايتا به سياست پولي بانك مركزي ربط دارد. وقتي بانك وام مي‌دهد، همزمان حساب سپرده‌اي در بانك وام‌دهنده ايجاد مي‌شود و همراه با آن، پول جديد خلق مي‌شود پس، اين نيست كه بانك‌ها از خانوارها سپرده مي‌گيرند و آن سپرده‌ها را وام مي‌دهند، بلكه بانك‌ها با وام‌دادن خلق سپرده مي‌كنند. بانك مركزي ميزان پول در گردش را ثابت نمي‌كند و اين پول بانك مركزي هم نيست كه با ضريبي به چند برابر وام و سپرده تبديل مي‌شود. هرچند بانك‌هاي تجاري از طريق وام‌دادن خلق پول مي‌كنند، اما اين كار را نمي‌توانند بي‌حساب ادامه دهند. سياست پولي سقف نهايي خلق پول را تعيين مي‌كند. بانك مركزي البته به‌دنبال آن است كه مقدار خلق پول در اقتصاد با نرخ تورم كم و باثباتي همراه باشد. بخشي از اين سياست اخذ سپرده قانوني است. بانك مركزي مي‌تواند با پرداخت سود به اين سپرده قانوني، بر نرخ بهره دريافتي بانك‌ها از وام‌گيرندگان تاثير بگذارد.
محدوديت‌هايي در توانايي سيستم بانكي براي خلق پول وجود دارد؛ سياست‌هاي بانك مركزي براي حصول اطمينان از اينكه رشد اعتبارات و پول با‌ثبات پولي و مالي در اقتصاد منطبق است، بسيار اهميت دارد. عمده پول مردم به‌شكل سپرده نگهداري مي‌شود، اما اينكه موجودي سپرده‌هاي بانكي از كجا مي‌آيد، درست درك نمي‌شود. يكي از سوء‌برداشت‌هاي جاري آن است كه بانك‌ها صرفا به‌مثابه واسطه عمل مي‌كنند و اين سپرده‌ها را كه پس‌اندازكنندگان نزد آنها مي‌گذارند، وام مي‌دهند. درواقع، وقتي خانوارها تصميم مي‌گيرند پول بيشتري در حساب‌هاي بانكي پس‌انداز كنند، آن سپرده‌ها صرفا جاي سپرده‌هايي را مي‌گيرند كه شركت‌ها با فروش كالاها و خدمات مي‌توانستند از مردم دريافت كنند؛ يعني، «پس‌انداز» خود سپرده‌ها يا «وجوه در دسترس» بانك‌ها را براي وام‌دادن افزايش نمي‌دهد. نگاه به بانك‌ها صرفا به‌مثابه واسطه انتقال وجوه اين حقيقت را ناديده مي‌انگارد كه در اقتصاد مدرن، بانك‌هاي تجاري خالق «پول سپرده‌اي»اند. فعل وام‌دهي سپرده مي‌آفريند.
سوء‌برداشت ديگر آن است كه بانك مركزي با كنترل كميت «پولِ بانك مركزي» در اقتصاد، كميت وام‌ها و سپرده‌ها را تعيين مي‌كند؛ به‌اصطلاح رويكرد «ضريب تكاثر پولي». با اين رويكرد، بانك مركزي در مورد ميزان سپرده قانوني بانك‌ها تصميم مي‌گيرد و اين سياست پولي تلقي مي‌شود.
چون نسبت ثابتي بين «پول بسط‌يافته بانك‌هاي تجاري» و «پايه پول» فرض مي‌شود، آن‌گاه نتيجه گرفته مي‌شود كه تغيير نرخ سپرده با ضريب چند و چندين برابر، وام‌ها و سپرده‌هاي نزد بانك‌ها را تغيير مي‌دهد.
نرخ ضريب تكاثر پول توضيح مناسبي براي خلق پول در دنياي واقعي نيست. غير از كنترل ميزان سپرده قانوني، بانك‌هاي مركزي امروزه معمولا با تعيين نرخ سود سپرده‌هاي قانوني و نرخ بهره، سياست پولي خود را به‌اجرا درمي‌آورند.
هرچند بانك‌ها از طريق وام‌دهي خلق پول مي‌كنند، اما در عمل نمي‌توانند اين كار را بدون حد و حصر انجام دهند. به‌طور خاص و عمده، اين قيمت تسهيلات (نرخ سود و كارمزد آنها) است كه مقدار تسهيلاتي را كه خانوارها و شركت‌ها مي‌توانند دريافت كنند، تعيين مي‌كند. اين نيروهاي بازار هستند كه مقدار وام‌دهي را محدود مي‌كنند، چرا كه هر بانك بايد تا آنجايي وام دهد كه اين فعل سودآور باشد. درواقع، عامل اصلي و اساسي تعيين‌كننده اينكه بانك‌ها چقدر پول خلق مي‌كنند (يا پول را بسط مي‌دهند) فعاليت سودآورانه آن بانك‌ها است. حال، در شرايط امروز ايران اگر بانك‌هايي باشند كه بدون توجه به سودآوربودن فعاليت‌هاي خود خلق پول مي‌كنند (سپرده مي‌گيرند)، چه بايد كرد؟ يعني اگر بانك مركزي آن‌قدر قدرت نداشته باشد كه نظارت كند و از سودآوري بانك‌ها مطمئن شود، بحران مالي گسترده‌اي جامعه مالي را فراخواهد گرفت. بانك‌ها امروز در ايران عمدتا سود خود را از محل آرايش ترازنامه با جابه‌جايي دارايي‌ها و سهام شركت‌ها به‌دست مي‌آورند و چون نقدينگي دارند، به حيات بيمارگونه خود ادامه مي‌دهند (سود غيرعملياتي). اگر بانك مركزي علايم بيماري و بحران را شناسايي نكند و نظام بانكي بيمار به حيات خود ادامه دهد، آينده بدتري در انتظار خواهد بود. به‌علاوه، اگر وام‌گيرندگاني در اقتصاد داشته باشيم كه به هر قيمت حاضر باشند وام بگيرند و نظام بانكي نتواند توان بازپرداخت آنها را شناسايي كند در آن صورت بخش عمده‌ای از معوقه‌هاي امروز مي‌تواند در آينده نيز شكل گرفته و افزايش يابد. با توجه به‌دلايل ذكرشده، بدون اصلاح اين وضعيت و برگشت نظام بانكي به فعاليت سودآورانه اقتصادي، چگونه مي‌توان نقدينگي را كنترل كرد. افزايش سرمايه، بدون اصلاحي اساسي، فقط توان تشديد رفتار غيرعقلايي در اعطاي اعتبارات را بالا خواهد برد.
تجديد ساختار نظام بانكي قبل‌از هر اقدام ضرورت تام دارد. برنامه تجديد ساختار شامل واگذاري دارايي‌ها، واگذاري سهام شركت‌ها، تعيين تكليف معوقه‌ها و دارايي‌هاي سمَي، اصلاح مديريت، توقف فعاليت موسسات اعتباري بدون‌مجوز، اصلاح مقررات، حسابرسي نهايي رقم آورده سهام‌داران (حصول اطمينان از وجود سرمايه) و در نهايت افزايش سرمايه يا ادغام و تلفيق بانك‌ها و موسسات اعتباري است. لايحه پيشنهادي بر ضرورت برون‌رفت از تنگناي مالي و تجديدساختار بانك‌ها تاكيد جدي دارد. به‌علاوه، مساله تقويت نظارت بانك مركزي را تصريحا تكرار مي‌كند؛ اما، به‌گمان اين‌جانب، اين محور اصلي لايحه نيز در مجلس بايد تقويت شود.