فرشید رضایی
پژوهشگر اقتصادی

از دهه‌های ابتدایی سده 1300 شمسی که نهادهای مالی و توسعه‌ای مدرن تدریجا در نظام اداری و اجرایی ایران شروع به تاسیس و فعالیت کردند. به‌دلیل تخصص آنها از یکسو و دسترسی به منابع مالی از سوی دیگر و همچنین وجود سازوکار شرکتی در عملکرد آنها، همانند سایر ممالک دنیا مقررات اداری و استخدامی خاصی برای این‌گونه سازمان‌ها تصویب شد. به تبع آن حقوق و مزایا و تسهیلات رفاهی کارکنان آنها نیز در سطحی بالاتر و متفاوت از دستگاه‌هایی در نظر گرفته شد که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند.

سازمان‌های توسعه‌ای نظیر سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک صنعت و معدن، بیمه‌ها، بانک‌ها و انواع شرکت‌های دولتی از جمله مهم‌ترین این نهادها بوده‌اند.

فصل دهم قانون مدیریت کشوری

این وضعیت تا سال 1387 کم و بیش ادامه داشته است تا اینکه در سال 1387 با تصویب و ابلاغ قانون مدیریت خدمات کشوری تمام این نهادها که مقررات خاص داشتند، مشمول این قانون قرار گرفتند؛ اما برای اجرای این قانون دولت با یک چالش مهم مواجه بود که چگونه باید میان سازوکارهایی که در سازمان‌های دارای مقررات خاص حاکم است با قانون خدمات کشوری به‌خصوص فصل دهم آن‌که به حقوق و مزایا اختصاص دارد، هماهنگی و سازگاری ایجاد کرد. اولین واکنش دولت در این زمینه با ابلاغ دستورالعمل فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری در اردیبهشت 1388 از سوی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور صورت پذیرفت. در بند ١ فصل دوم اين دستورالعمل، چگونگی اجراي احکام مربوط به حقوق مزایا (موضوع فصل دهم قانون مدیریت خدمات كشوري) در بانك‌ها و بيمه‌ها و ساير دستگاه‌هاي داراي مقررات استخدامي خاص به آينده موكول و عملا حاكميت مقررات خاص اداري و استخدامي آنان تداوم پیدا کرده است در این بند آمده است:

«چگونگی اجرای احکام مربوط به فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری در مورد کارمندان آن دسته از دستگاه‌هایی که در شمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت نبوده‌اند، متعاقبا اعلام می‌شود.»

چون دولت تا پایان سال 1388 نتوانست چگونگی اجرای احکام فصل دهم در دستگاه‌های دارای مقررات خاص را تعیین تکلیف کند، در اسفند همان سال، طی بخشنامه‌ای ضمن ابلاغ درصد رشد حقوق و مزایای مدیران و کارکنان این دستگاه‌ها برای سال 88، در ماده ٥ اين بخشنامه اعلام شد که دستگاه‌هاي داراي مقررات خاص موظفند ضوابط پرداخت حقوق و مزاياي مدیران و كارمندان خود در سال ٨٩ را تهيه و برای طي مراحل تصويب به معاونت توسعه مديريت و سرمایه انسانی رئيس‌جمهور ارائه کنند. دستگاه‌هاي داراي مقررات استخدامي خاص نیز به فاصله کوتاهی اين ضوابط را تهيه و به معاونت مذكور ارائه كردند؛ اما از آن زمان تاکنون هيچ پیشرفتی در جهت تعيين تكليف موضوع در دولت صورت نگرفته و فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری در دستگاه‌های دارای مقررات خاص امکان اجرا پیدا نکرده است. با تصویب قانون برنامه پنجم توسعه در سال 1389 در مجلس هشتم، دو تغییر مهم در زمینه با قانون مدیریت خدمات کشوری اتفاق افتاد.

قانونی مبهم به نام فوق‌العاده خاص

با تصویب بند ح ماده 50 این قانون، فوق‌العاده خاصی برای شركت‌های دولتی و بانك‌ها و بیمه‌ها و سایر سازمان‌های دارای مقررات خاص که مشمول قانون مدیریت خدمات كشوری بودند تصویب شد. ثانیا به استناد مواد 84 و 96 قانون برنامه پنجم، صندوق توسعه ملی و بانک مرکزی به دستگاه‌های خارج از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری افزوده شدند. نهادهایی چون شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، ‌دیوان محاسبات و... در خود قانون مدیریت خدمات کشوری از شمول این قانون مستثنی شده بودند.

در ماده 5 ﻗﺎﻧﻮن رﻓﻊ ﻣﻮاﻧﻊ ﺗﻮﻟﯿﺪ مصوب اردیبهشت سال 1394 مجلس نیز بخش دیگری از دستگاه‌های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری از قبیل سازمان ﮔﺴﺘﺮش و ﻧﻮﺳﺎزي ﺻﻨﺎﯾﻊ اﯾﺮان، ﺳﺎزﻣﺎن ﺗﻮﺳﻌﻪ و ﻧﻮﺳﺎزي ﻣﻌﺎدن و ﺻﻨﺎﯾﻊ ﻣﻌﺪﻧﯽ اﯾﺮان، ﺳﺎزﻣﺎن ﺻﻨﺎﯾﻊ ﮐﻮﭼﮏ و شهرک‌های ﺻﻨﻌﺘﯽ اﯾﺮان، ﺷﺮﮐﺖ شهرک‌های ﮐﺸﺎورزي و ﺳﺎزﻣﺎن ﺗﻮﺳﻌﻪ‌اي ذي‌رﺑﻂ ﭘﺘﺮوﺷﯿﻤﯽ در وزارت ﻧﻔﺖ از شمول این قانون و قانون ﻣﺤﺎﺳﺒﺎت ﻋﻤﻮﻣﯽ ﮐﺸﻮر ﻣﺴﺘﺜﻨﯽ شدند.

در تاريخ چهارم اردیبهشت سال 1392، هیات وزیران وقت با استناد به ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه مصوبه‌ای را گذراند که بر اساس آن محاسبه و پرداخت حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیات‌مدیره بانک‌های دولتی مطابق حقوق و مزایای پرداختی به مدیرعامل و اعضای هیات‌مدیره بانک صنعت و معدن تعیین شود و تصویب ‌شد که این پرداخت نه از زمان تصویب بلکه از ابتدای سال 1391 محاسبه و پرداخت شود. محاسبه و پرداخت حقوق و مزایای بانک صنعت و معدن براساس موافقت وزیر وقت صنایع و معادن در سال 1382، از همان زمان مطابق حقوق و مزایای سازمان گسترش و نوسازی صنایع که مقررات خاصی برای پرداخت‌ها داشت انجام می‌شد.

نکته جالب در مصوبه اردیبهشت سال 1392 دولت، فاصله سه ماهه میان تاریخ تصویب آن در دولت با تاریخ پیشنهاد از سوی وزارت اقتصاد است. تاریخ پیشنهاد طبق مصوبه ابلاغی، یک مرداد 1392(10 روز مانده به پایان کار دولت دهم) است؛ اما تاریخ تصویب و ابلاغ به ترتیب چهارم و پنجم اردیبهشت سال 1392 است! اين مصوبه بعدا با موافقت دولت به شركت بيمه ايران نیز تسري پیدا کرد. به هر حال مصوبه اردیبهشت سال 1392 دولت دهم، اصلي‌ترين مصوبه‌اي است كه باعث شد حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیات‌مدیره بانک‌های دولتی تا حدود دو برابر از ابتدای سال 91 افزایش یابد.

اين مصوبه بعدا به‌دلیل اشکالات متعدد از سوي نهادهای نظارتی و اداره تطبيق مقررات مجلس مورد ايراد قرار گرفت. بنابراین وزارت اقتصاد و سازمان مديريت با تصحیح و تطبیق آن با مفاد بند «ح» ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه، دستورالعمل فوق‌العاده خاص مدیران عامل و اعضای هیات‌مدیره بانک‌ها و بیمه‌های دولتی را به شكل قانونی‌ آن تصويب و ابلاغ كردند. در اواخر سال 1393، با پرداخت فوق‌العاده خاص موضوع ماده 50 قانون برنامه پنجم به کلیه کارکنان بانک‌های دولتی نیز موافقت شد. عدم صراحت بند «ح» ماده 50 قانون برنامه پنجم و همچنین دستورالعمل‌های مربوط در زمینه مستمر یا غیرمستمر بودن فوق‌العاده خاص تصویبی، در مرحله اجرا چالشی را پیش آورد که مهم‌ترین منشا مساله اخیر در زمینه حقوق و مزایای بانک‌ها و بیمه‌های دولتی باشد.

رویه‌ای در نظام اداری کشور وجود دارد که اگر حقوق یا مزایایی برای کارکنان دولت تصویب ‌شود و در مصوبه مربوط، مستمر یا غیرمستمر بودن آن تصریح نشود به این معنی خواهد بود که آن پرداختی، مستمر است. وقتی پرداختی مستمر تلقی شود به این معنی است که از آن باید کسورات بازنشستگی کم شود و می‌توان در محاسبه قیمت هر ساعت اضافه‌‌کاری کارمند، مبلغ آن پرداختی را لحاظ کرد. با توجه به اینکه در بند ح ماده 50 قانون برنامه پنجم و همچنین دستورالعمل‌های مربوط، غیرمستمر بودن فوق‌العاده خاص تصریح نشده است، بنابراین پس از ابلاغ، در ابتدای امر بانک‌ها و بیمه‌ها طبق روال آن را مستمر تلقی کرده و برای آن کسورات بازنشستگی در نظر گرفتند و در محاسبه اضافه‌کاری مدنظر قرار دادند. اما این اقدام پس از مشاهده نحوه عمل دستگاه‌های مشمول، از سوی سازمان مدیریت و نهادهای نظارتی مورد سوال قرار گرفت و اعلام شد که فوق‌العاده خاص، مستمر نیست. به‌دنبال این اعلام نظر، برخی از سازمان‌های مشمول به آن تمکین کردند، اما ظاهرا برخی دیگر با این استدلال که چون فوق‌العاده خاص در قانون آمده و به صراحت از غیرمستمر بودن آن، سخن گفته نشده و سازمان مدیریت و نهادهای نظارتی نیز اختیار تفسیر قانون را ندارند و همچنین با جلب نظر مجامع ذی‌ربط به پرداخت اضافه‌کاری و اعمال کسور بازنشستگی برای فوق‌العاده خاص، ادامه دادند.

پس از مدتی غالب مشمولان دسته اول نیز با جلب نظر مجامع ذی‌ربط، معادل اضافه‌کاری فوق‌العاده خاص را از محل اعتبارات خارج از شمول در اختیار پرداخت کردند. در این بین چون بعضی‌ بانک‌ها و بیمه‌ها این پرداخت را به‌جای دوره‌های ماهانه، یکجا پرداخت کردند؛ بنابراین فیش‌های حقوقی‌شان در یک یا دو ماه خاص به‌طور غیرعادی حبابی شد و بنابراین بسیاری به اشتباه تصور کردند که همه ماه‌ها همین‌گونه است که در واقع چنین نبود، حقوق و مزایای دریافتی ماهانه واقعی افراد مورد نظر کمتر از یک چهارم تا یک پنجم ارقام منتشر شده است.

به جز اشکال مذکور که نوعی تفسیر قانون به حساب می‌آید، بقیه پرداخت‌ها در بانک‌ها و بیمه‌های دولتی کاملا قانونی و طبق مقررات خاص این دستگاه‌ها صورت گرفته است و اگر اشکالی هست به خود مقررات بر می‌گردد نه به نحوه عمل به آن. مقررات خاص اداری و استخدامی در بانک‌ها و بیمه‌های دولتی از جمله مقررات مربوط به پرداخت‌های پرسنلی، در حدود 15 سال اخیر و به تعبیری برای حداقل نیم قرن اخیر کم و بیش به همین صورت فعلی در جریان است. نکته قابل توجه در این زمینه نظارت بر اجرای صحیح مقررات اداری و استخدامی خاص بانک‌ها و بیمه‌ها و همچنین تصویب ضوابط و دستورالعمل‌های مربوط از قبیل جداول امتیازات شغلی، طبقه‌بندی مشاغل، ضوابط اعطای وام به کارکنان و... در سازمان‌های مذکور است این وظیفه طبق مقررات اداری و استخدامی خاص بانک‌ها و بیمه‌ها که مصوب دولت است در بانک‌ها بر عهده شورای‌عالی بانک‌ها و در بیمه‌ها بر عهده شورای اداری و استخدامی بیمه‌ها است.

هیات‌مدیره بانک‌ها جایگزین شورای عالی بانک و بیمه

در شورای‌عالی بانک‌ها رئیس بانک مرکزی، مدیرعامل بانک ملی و نمایندگان تعدادی از وزارتخانه‌ها عضویت دارند و در شورای اداری و استخدامی بیمه‌ها نیز مدیران بیمه‌های دولتی و معاونان سازمان مدیریت و وزارت اقتصاد عضو هستند؛ بنابراین اینگونه نیست که بانک‌ها و بیمه‌ها خودشان برای خودشان حقوق و وام و... تعیین کنند. البته در اردیبهشت سال 1386 با تصویب مجلس، شورای‌عالی بانك‌ها منحل و وظایف آن به هیات‌مدیره‌ بانك‌ها واگذار شد. این تصمیم در پی‌ بررسی جزئیات طرح تسهیل اعطای تسهیلات بانكی در مجلس هفتم اتخاذ شد. از این جهت می‌توان بر فرآیند نظارت بر اجرای مقررات استخدامی خاص در بانک‌های دولتی و تصویب ضوابط مربوطه، از سال 86 به بعد اشکال وارد کرد.

در اوایل دهه هشتاد، دولت وقت مصوبه‌ای داشت که بر اساس آن هر یک از دستگاه‌ها(اعم از اینکه دارای مقررات استخدامی خاص باشند یا نه)، مجاز شدند با ارزیابی عملکرد و ویژگی‌های تجربی و حرفه‌ای و تخصصی، به بخشی از کارکنان خود فوق‌العاده‌ای تحت‌عنوان فوق‌العاده ویژه پرداخت کنند؛ اما با تصویب و ابلاغ قانون مدیریت خدمات کشوری، از سال 88 پرداخت این فوق‌العاده به افراد جدید‌الورود به دستگاه‌ها متوقف شد.

بعدها برخی از کارکنان دستگاه‌ها که در زمان برقراری فوق‌العاده ویژه موفق به دریافت آن نشده بودند به دیوان عدالت اداری شکایت کرده‌اند. دیوان عدالت اداری نیز رأی به پرداخت این فوق‌العاده برای این دسته از کارکنان دستگاه‌ها داد. دستگاه‌ها نیز طی سال‌های اخیر به تدریج با ارزیابی وضعیت کارکنان خود فوق‌العاده مذکور را برای آنان برقرار می‌کنند و مبلغ آن را برای دوره «سال 88 تا مقطع برقراری» محاسبه و یکجا پرداخت می‌کنند. برخی اقلام درشت موجود در بعضی از فیش‌های حقوقی منتشر شده در ماه‌های اخیر، مربوط به ارقام جمع‌شده مربوط به همین فوق‌العاده از سال 88 تا مقطع پرداخت است و طبعا در ماه‌های قبل و بعد از آن موضوعیت نداشته و نخواهد داشت.

بنابراین اشکال اصلی در بحث حقوق مدیران و کلا حقوق و مزایای پرداختی در دستگاه‌های دارای مقررات خاص، در بطن و متن مقررات نهفته است و درغالب موارد دستگاه‌ها و افرادی که این حقوق‌ها را دریافت می‌کنند مسوولیتی ندارند، بلکه این وظیفه قانون‌گذار است که با اصلاح مقررات و افزایش کیفیت آن، مساله بی‌عدالتی یا تبعیض احتمالی در پرداخت‌های بخش عمومی را مرتفع سازد. روشن است که اگر مجری قانون طبق قانون عمل کرده باشد یا عملی خلاف مقررات مرتکب نشده باشد اما از خلل و فرج مقررات به نفع خود و سازمانش سوءاستفاده کرده باشد می‌شود بر او خرده گرفت، اما نمی‌توان در این زمینه ایراد و مسوولیتی را متوجه مدیران و کارکنانی که شاغل در این سازمان‌ها هستند دانست که نه در تصویب مقررات نقشی داشته‌اند و نه مجری آن هستند؛ بلکه صرفا به جهت اشتغال در آن سازمان از مزایای پرداختی بهره‌مند شده‌اند. فردی که مسوولیتی چه کارشناسی و چه مدیریتی را قبول می‌کند، مسوول محصول کاری است که به او واگذار شده است و مسوولیتی در قبال کیفیت مقررات و ضوابط حاکم بر کاری که انجام می‌دهد یا چند و چون اجرای آن ندارد.

حجم زیاد مقررات بی‌خاصیت

شرط موفقیت در مبارزه با هر بیماری، نخست شناخت علت آن است و نه درگیر شدن و مبارزه با معلول؛ بنابراین یکی از آسیب‌های جدی در زمینه پرداخت حقوق‌های دولتی، حجم زیاد مقررات از یکسو و کیفیت بسیار نازل آن از سوی دیگر است. روشن است که در این صورت امکان و احتمال سوءاستفاده هم افزایش می‌یابد و نظارت بر اجرای مقررات این‌چنینی نیز سخت‌تر و غیرموثرتر می‌شود.

با این حال باید دانست که قانون محدودیت‌های خاص خود را دارد و به هر میزان هم که کارآمد باشد نمی‌توان توسط آن واقعیت را از مسیری که می‌رود منحرف کرد.

واقعیت چیست؟ واقعیت این است که حجم نیروی انسانی شاغل در بخش عمومی بسیار بیش از نیاز است. در چنین شرایطی، منافع نیروی انسانی و روابط غیرحرفه‌ای و غیرتخصصی اصل قرار گرفته و ماموریت سازمان‌ها و فلسفه وجودی آنها به حاشیه رفته و قربانی می‌شود و ارتباط میان منابع ورودی و نتایج خروجی در سازمان‌ها قطع می‌شود. چنین فضایی مستعد رشد سوءاستفاده از موقعیت‌ها، عدم شایسته‌سالاری، گسترش تبعیض و بی‌عدالتی در میان نیروی انسانی و سازمان‌ها و همچنین ارباب رجوع، جولان دریافت‌های نامتناسب با کارآیی و اثربخشی افراد، رشد مدرک‌‌محوری و جایگزین شدن آن به‌جای مهارت‌محوری و صدها معضل دیگر است.

راه‌حل چیست؟

طی سال‌های متمادی این فضا آنچنان بر نظام اداری و اجرایی کشور سایه انداخته که خیلی مواقع سازمان‌های ما آنچه را که بلد هستند انجام می‌دهند نه آنچه را که باید بلد باشند و باید طبق ماموریت‌های خویش انجام دهند. به حاشیه رفتن پاسخگویی و ارتباط ارگانیک میان منابع در اختیار سازمان‌های بخش عمومی در ایران با نتایج کار آنها، باعث شده مدیریت منابع در دستگاه‌های بخش عمومی کشور با چالش جدی مواجه شود و این چالش با اصلاح مقررات ممکن است اندکی بهبود یابد، اما قابل رفع نیست. درمان اصلی و موثر چالش‌هایی که بیان شد کنار گذاشتن رویکرد توزیعی و نگاه اشتغال‌زایی و استخدامی به دستگاه‌های بخش دولتی و عمومی و اصل قرار گرفتن ماموریت سازمان‌های دولتی در فعالیت آنهاست. اگر این رویکرد‌ها اصلاح شود علی‌القاعده دولت سبک و کارآمد خواهد شد و در این صورت می‌توان مقررات باکیفیتی نیز تدوین و به اجرا درآورد و در غیر‌این صورت اگر قرار باشد اشتغال‌زایی و استخدام در بخش دولتی، اصل باشد و ارائه خدمت با کیفیت و موردنیاز جامعه در حاشیه قرار گیرد، نمی‌توان امیدی به اصلاح وضع موجود داشت.

منبع: روزنامه دنیای اقتصاد - شماره 3803