شهرام حلاج
پژوهشگر معاملات عمومي و نظام فني و اجرايي كشور
در روزنامه دنیای اقتصاد - شماره 4023 نوشت:
حكم قانوني به‌شدت مستعد «عدم شفافيت»، با اين مضمون كه «دستگاه مناقصه‌گذار در رد هر يك يا تمام پيشنهادها مختار است» در يكي از قانون‌هاي قديمي تداركات عمومي يعني در «قانون آيين‌نامه معاملات دولتي» سال 1349 آمده بود. طي چند دهه، مناقصه‌گذاران با توسل به اين حكم از زير تشريح و توضيح دلايل رد يا قبول مناقصه‌گران شانه خالي كرده‌اند.
در قانون «آيين‌نامه معاملات شهرداري پايتخت» مصوب 1355 که (اكنون مورد عمل در مراكز استان و شهرهاي بالاي يك ميليون نفراست) نيز آمده است: «شهرداري در رد يك يا تمام پيشنهادها مختار است» و در دنباله هم تنها حقي كه براي شرکت‌کنندگان در مناقصه قائل شده آن است كه «در اين صورت سپرده‌ها مسترد خواهد شد». باز در قانون «آيين‌نامه مالي شهرداري‌ها» مصوب 1346 (که اكنون مورد عمل در ديگر شهرداري‌هاي كشوراست) به نحوي مشابه آمده است: «شهرداري در رد يا قبول هر يك از پيشنهادها مختار است.» چنين مواد قانوني، مستند آن قرار مي‌گيرد كه مناقصه‌گذاران نسبت به ارائه دلايل رد يا قبول مناقصه‌گران غيرشفاف عمل‌كنند و پاسخگوي نحوه رد يا قبول پيشنهادها و دلايل رفتار خود نباشند. در حالي كه شكل شفافيت‌زا براي اين احكام مشابه اين خواهد بود كه: «شهرداري هر پيشنهادي را طبق معيارها و روش‌هاي ارزيابي [كيفي يا ارزيابي فني و بازرگاني] كه در اسناد مناقصه اعلان كرده است ارزيابي و رد يا قبول مي‌كند و روش و مراحل ارزيابي و نتايج آن و دلايل رد يا قبول را نيز اعلام مي‌كند.»
البته در نقطه مقابل آن سه نمونه احكام پيش‌گفته زمينه‌ساز «عدم‌شفافيت»، نمونه‌هاي واقعي قانون‌گذاري بسترساز «شفافيت در تداركات عمومي» را مي‌توان در «قانون برگزاري مناقصات» مصوب 1383 و نيز در «قانون اساسنامه هيات رسيدگي به شكايات قانون برگزاري مناقصات» مصوب 1388 مشاهده كرد. شايد اوج مواد قانوني بسترساز شفافيت در تداركات عمومي ماده 25 «قانون برگزاري مناقصات» باشد كه ناسخ تمام موارد رفتارهاي دلبخواه و غيرپاسخگويانه قبلي بوده است. طبق اين ماده هر يك از مناقصه‌گران نه‌تنها نسبت به رد شدن خود، بلكه نسبت به اجرا نشدن هريك از مواد «قانون برگزاري مناقصات» حق اعتراض دارد و مخاطب اين اعتراض نيز بالاترين مقام دستگاه مناقصه‌گذار تعيين شده است. متقابلا «دستگاه مناقصه‌گذار مكلف است در مهلت 15 روز كاري از تاريخ دريافت» اين اعتراض «رسيدگي‌هاي لازم را به عمل آورده و درصورت وارد دانستن اعتراض، مطابق مقررات مربوط اقدام نمايد» و حتي اگر مناقصه‌گذار اعتراض واصله «را وارد تشخيص ندهند» باز هم مكلف است كه «ظرف مهلت تعيين‌شده جوابيه لازم را به مناقصه‌گر معترض اعلام كند». طبق اين ماده قانوني، چه اين جوابيه و چه آن رسيدگي و اقدام، هر دو، الزاما بايد حدي از اثربخشي را داشته باشد كه مورد پذيرش معترض قرار گيرد وگرنه و «درصورت عدم پذيرش نتيجه» از نظر معترض، «هيات رسيدگي به شكايات» به‌عنوان يك مرجع ثالث ذي‌صلاح و تخصصي «موضوع را بررسي کرده و رأي قطعي را» اعلام خواهد كرد.اين احكام صريح و محكم ماده 25 قانون، بستري مي‌سازد كه به هيج وجه نتوان بدون اعلام دلايل و بدون ارائه توجيه قانوني و عقلاني به مناقصه‌گران، اقدام به رد يا قبول آنان كرد يا حتي مراحلي از فرآيند مناقصه را اجرا يا ترك كرد.
البته ماده 25 به‌عنوان نقطه عطفي درخشان و مثال‌زدني براي تامين شفافيت و پاسخگويي تداركات عمومي كشور قابل‌مطالعه و مطالبه است. اما مواد متعدد ديگري هم در دو قانون اصلي كنوني تداركات عمومي (يعني «قانون برگزاري مناقصات» و «قانون اساسنامه هيات رسيدگي به شكايات قانون برگزاري مناقصات») وجود دارد كه سازوكارهاي شفاف تداركات عمومي را بسترسازي كرده‌اند. نكته كليدي آن است كه اين قانون‌ها تا هنگامي كه مورد مطالعه و مطالبه اجتماعي نباشند، از اثربخشي كافي برخوردار نمي‌شوند. يكي از مهم‌ترين وظايف رسانه‌ها و به‌ويژه رسانه‌هاي ترويجي و تخصصي همين تبيين و تشريح اين گونه بسترهاي قانوني زمينه‌ساز شفافيت است.
در همين راستا گفتني است كه به تازگي مجلس با الحاق يك بند به تبصره 20 لايحه بودجه سال 1396 اقدام مشابهي براي بسترسازي شفافيت در معاملات بخش عمومي انجام داده است. در پانزدهم اسفندماه جاري، بند پيشنهادي كميسيون عمران براي الحاق به تبصره 20 بودجه، با رأي موافق اكثريت نمايندگان حاضر در صحن مجلس تصويب شد. طبق اين بند:
سازمان برنامه و بودجه مكلف است «بازار الكترونيك طرح‌هاي عمراني و سرمايه‌گذاري زيرساختي» را ايجاد و دو گونه اطلاعات را به‌‌صورت عمومي در آن منتشر كند:نخست اطلاعات مصداقي، شامل: «گزارش توجيهي» طرح‌ها به همراه «شرايط و مفروضات مشاركت يا واگذاري» آنها و «فهرست دارايي‌هاي مشهود و نامشهود» آنها. البته براي تمهيد عملي اين بخش مصداقي شفاف‌سازي، ابزار لازم نيز در اختيار سازمان قرار گرفته است: جواز خريد خدمات مشاوره، انعقاد قرارداد و پرداخت حق‌الزحمه.
دوم اطلاعات رويه‌اي يا روشي، شامل: «روش‌ها و شرايط قراردادي»، «كليه مقررات تضمينات طرفين» و نيز «ديگر مقررات مربوط» و به‌ويژه «چارچوب‌هاي نظارتي متناسب با انواع طرح يا پروژه». شايد اوج اين بند قانوني نيز جايي باشد كه درباره مصداقي شدن يا تدقيق اطلاعات روشي مقرر داشته است: «هرگونه تفسير مقررات نيز، فقط درصورتي معتبر است كه در اين پايگاه منتشر شده باشد» و سپس افزوده است «هرگونه حذف و تغيير اطلاعات در اين پايگاه نيز بايد قابل مشاهده و پيگيري بعدي باشد.»
در بخش ديگر اين بند، «اصول» يا اوصاف بنيادين فرآيندها (كه برخي از آنها نوآوري‌هايي در ادبيات حقوقي كشور محسوب مي‌شود) تعيين شده است، به این شرح: «رقابتي، پيش‌بيني‌پذير، شفاف، همراه پاسخگويي و با قابليت رسـيـدگـي به اعـتـراضـات». در پايان بند الحاقي نيز بر تامين شفافيت از طريق «اطلاع‌رساني» الكترونيك در كنار ارائه گزارش‌هاي جامع و منظم به مجلس تاكيد شده است. صد البته تدوين و تصويب چنين احكام قانوني، آغاز راه است و براي اجرا و حصول نتايج، نخست نيازمند گفت‌وگو و فهم مشترك و سپس همكاري واقعي بخش‌ها و دستگاه‌هاي مختلف مربوطه هستيم.