احمد دوست‌حسینی سابقه سیاست صادرات یارانه‌ای را بررسی می‌کند
بخش زیادی از صادرات ایران به واسطه یارانه زنده است. اما این سیاست از چه زمانی آغاز شد و قرار است تا چه زمانی ادامه یابد؟ احمد دوست‌حسینی، رئیس پیشین هیات عامل صندوق توسعه ملی صادرات را به یک جاده دوطرفه تشبیه می‌کند که اگر کالا یا خدمتی از کشوری صادر می‌شود، بهای محصول عرضه‌شده نیز به کشور مبدأ بازگردد تا باعث توسعه کسب‌وکار و خلق ثروت شود. اما هنگامی که صادرات کشور، ارزش افزوده بالایی ندارد، بیشتر از آنکه منجر به خلق ثروت شود، منجر به خروج ثروت می‌شود. مصداق عددی آن ارزش پایین هر تن کالای صادراتی در مقایسه با کالاهای وارداتی است.
♦♦♦
سیاست یارانه‌ای برای صادرات از چه زمانی باب شد و در ابتدا این سیاست به دنبال چه هدفی بود؟
ابتدا اجازه بدهید مبدأ زمانی مطرح‌شده در این پرسش را معطوف به کارکرد نیم‌قرن اخیر بدانیم تا بررسی کاربردی شود. فکر می‌کنم شما هم با این نقطه عزیمت موافق باشید. برای رسیدن به پاسخ این پرسش بهتر است نگاهی به وضعیت صادرات غیرنفتی در مقاطع زمانی آغازین این دوره و تحولات آن بیندازیم. می‌دانیم که صادرات کشور به دلیل نبود زیرساخت‌ها و ظرفیت‌های لازم، تا دهه 50 شمسی از لحاظ کمی و کیفی جایگاه چندانی نداشت و عمدتاً به چند قلم کالای کشاورزی و سنتی و چند مورد مواد معدنی و تا حدودی هم نفت محدود می‌شد. با توجه به این مساله، از سال 1353 که درآمدهای نفتی نزدیک به چهار برابر شد، سهم نفت در صادرات و نقش آن در اقتصاد کشور مسلط شد. به روایت گزارش سال 1386 یک تحقیق انجام‌شده در اتاق بازرگانی تهران، در حالی که ارزش صادرات نفت ایران در سال 1356 حدود 20 میلیارد دلار بوده، صادرات غیرنفتی کشور محدود به 625 میلیون دلار بوده که تنها 182 میلیون دلار (30 درصد) آن به صادرات کالاهای صنعتی و معدنی اختصاص داشته است. سهم کالاهای کشاورزی و سنتی از جمله پسته و فرش دستباف در صادرات غیرنفتی در دوره 1361 تا 1367 نیز نزدیک 85 درصد بوده است. این وضعیت نشان می‌داد که برای توسعه صادرات غیرنفتی کشور کاری اساسی می‌بایست صورت گیرد. در برنامه اول توسعه کشور (1372-1368) به اقتضای شرایط آن زمان تا حدودی به آن پرداخته شد از جمله؛ معافیت ورود مواد اولیه، قطعات و تجهیزات مورد نیاز برای تولید کالاهای صادراتی از دریافت گواهی عدم ساخت و بررسی قیمت از سوی مراکز تهیه و توزیع. (داخل پرانتز اینکه در آن زمان برای واردات، ارز با نرخ دولتی تخصیص داده می‌شد و به تبع آن مقرر شده بود برای واردات کالا تاییدیه عدم ساخت داخل از وزارت صنعت و تاییدیه قابل قبول بودن قیمت از مراکز تهیه و توزیع دریافت شود، کاری که از بد حادثه بعد از 30 سال به نوعی به آن بازگشته‌ایم!) امکان دیگری که برای توسعه صادرات غیرنفتی در نظر گرفته شد، اعطای تسهیلات ارزی برای واردات مواد اولیه و قطعات و لوازم جهت تولید و صدور کالا پس از دریافت تضمین برگشت تسهیلات ارزی اعطایی بود. ملاحظه می‌کنید که این سیاست‌های تشویقی برای توسعه صادرات کالاهای صنعتی و خدمات فنی-صنعتی اگر درست انجام شده باشد هیچ بار یارانه‌ای دربر نداشته است. در برنامه دوم توسعه (1378-1374) نیز بحث تامین مالی خارجی برای سرمایه‌گذاری و تولید کالاهای صادراتی پیش‌بینی شده بود و شرکت‌های استفاده‌کننده می‌بایست تسهیلات دریافتی را از طریق صادرات کالاهای ساخته‌شده در هر قرارداد تسویه کنند. همچنین در این برنامه مقررشده بود که شورای عالی توسعه صادرات غیرنفتی به ریاست رئیس‌جمهور به منظور تنظیم خط‌مشی‌های صادرات کشور و تعیین کمک‌ها و تسهیلات قابل ارائه به بخش صادرات و رفع مشکلات و موانع آن و اجرای سیاست‌های مصوب برنامه دوم، تشکیل شود که این شورا همچنان برقرار است. در این برنامه پیش‌بینی شده بود که شرکت‌های حمل‌ونقل دولتی، حمل کالاهای صادراتی را در اولویت قرار داده و تسهیلات و تخفیفات لازم را طبق ضوابطی برای آنها قائل شوند. همچنین حقوق گمرکی و سود بازرگانی که از مواد اولیه، قطعات و لوازم وارداتی کالاهای صادره دریافت شده مسترد شود. از لحاظ تسهیلاتی هم مقرر شده بود که بانک توسعه صادرات کلیه وجوهی را که طی برنامه دوم از محل ارز تنخواه صادراتی قانون بودجه سال‌های 1368، 1369 و 1370 وصول کند مجدداً به صورت تسهیلات ارزی به صادرکنندگان اعطا کند. علاوه بر اینها مقرر شده بود که تسهیلات با نرخ ترجیحی متناسب با میزان صادرات اعطا شود و خطراتی که شرکت‌های بیمه تجاری معمولاً آنها را بیمه نمی‌کنند از طریق صندوق ضمانت صادرات پوشش داده شود. به نظرم تنها این دو مورد آخر نقطه شروع پرداخت یارانه به فعالیت‌های صادراتی و نقطه عطفی در این‌باره به شمار می‌رود. در برنامه سوم و به ویژه در قوانین بودجه سال‌های 1381 و 1382 به صراحت احکامی برای جبران خسارت صادرکنندگان، پرداخت یارانه‌های صادراتی و هزینه اجرای برنامه‌های جهش صادرات غیرنفتی، پرداخت جایزه صادراتی متناسب با میزان ارزش افزوده و ورود به بازارهای جدید و صادرات کالاهای جدید آمده و این گرایش را پررنگ کرده است.
آیا در زمان اتخاذ این سیاست در آغاز، استراتژی مشخصی وجود داشت؟ مشخص بود که بخش‌های صادراتی به چه شرطی و تا چه زمانی از یارانه‌های دولتی بهره‌مند می‌شوند؟
با توضیحاتی که عرض کردم و شواهدی که ارائه شد به نظرم استراتژی خلق ثروت با توسعه صادرات کالاهای ساخته‌شده و خدمات فنی-مهندسی با ارزش افزوده رو به تزاید بوده است ولی بر اثر نقض غرض بر اثر دو موردی که منفی ارزیابی کردم و موارد مشابه، این هدف‌ها به خوبی حاصل نشده است. به عنوان مثال توضیحی درباره صادرات خدمات فنی-مهندسی بدهم. در ادبیات تجاری، خدمات فنی-مهندسی تعریف مشخصی دارد که محدود به فعالیت‌های نرم‌افزاری است. این تعریف به نوعی در آیین‌نامه اجرایی حمایت از صادرکنندگان خدمات فنی-مهندسی آمده است. بر اساس تعریف مندرج در این آیین‌نامه، صادرات خدمات فنی-مهندسی عبارت است از صادرات فعالیت‌های مهندسی مشتمل بر طراحی، نظارت، تامین، تعمیر و نگهداری، اجرا، ساخت، بهره‌برداری، آموزش، خدمات مشاوره‌ای، نصب و راه‌اندازی در رشته‌های مختلف صنعتی، معدنی، کشاورزی، حمل‌ونقل و فناوری اطلاعات به خارج از کشور به نحوی که صرفاً صادرات کالا محسوب نشود؛ به بیانی انجام بخشی یا تمامی کارهای (اصطلاحاً A تا Z) یک پروژه پیمانکاری بدون مصالح و تجهیزات و ماشین‌آلات به‌کاررفته در آن. به بیانی روشن‌تر اگر پیمانکاری اجرای یک پروژه پل‌سازی، نیروگاهی، معدنی، راهسازی، هتل‌سازی در خارج کشور را عهده‌دار شود، کارهای خدمات فنی-مهندسی پروژه معادل ارزش کل پروژه نیست بلکه ارزشی است که پس از کسر ارزش کل مصالح و لوازم و تجهیزات و سخت‌افزار به‌کاررفته در ساخت آن پروژه حاصل می‌شود و صادرات خدمات نیز صرفاً درصدی از این بخش باقی‌مانده است که از ایران صادر می‌شود. حال ببینید سهم کار فنی-مهندسی صادرشده از کشور برای مثلاً یک پروژه نیروگاهی یا راهسازی چند درصد پروژه است. به همین دلیل است که در احکام قانونی دولت موظف شده است به منظور افزایش درآمد ارزی کشور تسهیلات لازم را جهت حضور شرکت‌ها و موسسات ایرانی در بازارهای جهانی و صدور خدمات مهندسی فراهم و بر این امر نظارت کند. اصل در همه این موارد «افزایش درآمد ارزی کشور» است نه اینکه منابع ارزی کشور صرف انجام کار و آبادانی کشورهای خارجی شود.
اساساً باید دقت شود که واژه «صادرات» ناظر به چه فعالیتی است؟ چرا مهم است؟ به چه دلیل وجهه همت بنگاه‌هاست؟ از چه جهت مورد تشویق دولت‌ها و برخوردار از پشتیبانی ملت‌هاست؟ و چه اقدامی خروج یا «فرار سرمایه» با «نقاب صادرات» است؟
«صادرات» ناظر به فروش رسمی و اظهارشده کالا یا خدمت تولیدشده در محدوده جغرافیایی یک کشور به خریدارانی در کشورهای دیگر و با قید بازگرداندن بها و مابه‌ازای محصول فروخته‌شده به چرخه اقتصاد کشور مبدأ است. «صادرات» یک جزء از دو جزء تجارت خارجی یا یک سمت از جاده دوطرفه است که از یک جانب آن کالا یا خدمات به بازار جهانی عرضه می‌شود و از سوی دیگر بهای محصول عرضه‌شده به کشور مبدأ صادرات بازمی‌گردد که منجر به توسعه کسب‌وکار، افزایش فرصت اشتغال و رشد دستمزدها، رفاه بیشتر برای جامعه و افزایش ذخایر ارزی کشور می‌شود. علت تشویق دولت و پشتیبانی ملت از توسعه صادرات، امید به تحقق این دستاوردهاست. اما اگر قرار باشد این جاده یک‌طرفه باشد و چیزی از کشور خارج شود و بهای آن به اقتصاد ملی بازنگردد نه‌تنها کشور از این دستاوردها محروم می‌شود بلکه زیان‌های آن شامل تورم، کاهش عرضه محصول به بازار داخلی، کاهش پس‌انداز ملی، کاهش ذخایر ارزی کشور و افت ارزش پول ملی نصیب کشور و ملت خواهد شد. خلاصه کلام این است که «صادرات» هنگامی و در صورتی موضوعیت دارد که ارز حاصل از فروش خارجی کالا یا خدمت به اقتصاد کشور برگشت داده شود. در غیر این صورت به میزان عدم بازگشت بهای کالای صادراتی یا منابع برگشت‌نشده‌ای که به هر صورت برای صادرات اصطلاحاً خدمات فنی-مهندسی هزینه شده است «فرار سرمایه» از کشور اتفاق افتاده و سود آن به جیب عوامل کار و دود آن به چشم ملت رفته است.
اکنون به نظر می‌آید که صادرکنندگان اعطای یارانه را جزو حقوق خود می‌دانند. چه شد که یک سیاست حمایتی با محدودیت زمانی تبدیل به یک حق دائمی شد؟
همان‌طور که عرض کردم و یک امر بدیهی است، «صادرات» باید عاملی برای «خلق ثروت» برای کشور باشد نه «خروج ثروت» از منابع کشور. صادرات باید باعث شود که مابه‌ازای بیشتری به اقتصاد کشور بازگردد وگرنه صادرات یارانه‌ای مثل رنگ کردن تخم‌مرغ ملانصرالدین است.
با توجه به سیاست‌های ارزی و تجاری دولت، می‌توان یارانه صادرات را حق صادرکنندگان دانست؟
منابع و دارایی‌های کشور حق مردم و همه شهروندان است. فقط می‌توان به کسی سپرد که با ارزش افزوده آن را به جامعه برگرداند.
سهم یارانه‌های پیدا و پنهان در تولید کدام کالاها و خدمات صادراتی پررنگ‌تر است؟
کالاهای صادراتی انرژی‌بر مانند فلزات اساسی، محصولات مبتنی بر خوراک نفت و گاز در مواردی که نهاده‌های آنها به قیمت‌هایی کمتر از معیار هزینه-فرصت (کمتر از 85 درصد قیمت‌های جهانی) از سوی دولت به آنها فروخته شود و سنگ‌ها و فرآورده‌های معدنی که حقوق دولتی معادن آنها که حق همه شهروندان کشور است کمتر از معیار پیش‌گفته دریافت شود، در بالای این فهرست قرار دارند.
استمرار زمانی این سیاست، چه تبعاتی را متوجه تولید این نوع محصولات (مثل اثر آن بر قدرت رقابتی آنها) در اقتصاد ایران کرده است؟
استمرار این سیاست‌ها باعث شده است که هنوز عمدتاً صادرکننده مواد خام و واسطه‌ای باشیم و سهم کالاهای با ارزش افزوده بالا و کالاهای ساخته‌شده صنعتی در صادرات غیرنفتی کشورمان پایین باشد. به عنوان یک معیار، مقایسه ارزش متوسط واحد کالای صادراتی با ارزش متوسط کالاهای وارداتی کشور است. ارزش متوسط هر تن کالای صادراتی کشور هنوز حدود یک‌سوم ارزش متوسط هر تن کالای وارداتی به کشور است. این یعنی صادرات و واردات کالاهای کشور از لحاظ ارزش افزوده به شدت نامتقارن است. نکته شگفت‌انگیز دیگر، رشد منفی ارزش متوسط هر تن کالای صادراتی کشور از سال 1390 تا همین هفت‌ماهه سال 1398 است. ارزش هر تن کالای صادراتی کشور که بر اساس آمار گمرک کشور در سال‌های 1390 و 1393 بالای 500 دلار بوده در هفت‌ماهه سال جاری به 307 دلار بر تن کاهش یافته است. خوب است مسوولان صنعتی کشور بررسی و گزارش کنند چه اتفاقی افتاده که ارزش متوسط هر تن کالای صادراتی کشور در هفت‌ماهه سال جاری به حدود 60 درصد میزان آن در سال 1393 فرونشسته است یا چه شده است که متوسط ارزش هر تن کالای صادراتی هفت‌ماهه سال جاری کشور نسبت به سال 1397، حدود 25 درصد کاهش یافته است. معاون اول محترم رئیس‌جمهور در مراسم روز صادرات اخیر به درستی اعلام کردند که صادرات کشور در هفت‌ماهه سال جاری از لحاظ وزنی رشد داشته ولی نفرمودند یا به ایشان گزارش نکرده‌اند که صادرات در این دوره به‌رغم رشد وزنی 17درصدی از لحاظ ارزش، کاهش 11درصدی را تجربه کرده است.
می‌توان برندگان و بازندگانی را برای این سیاست در بخش صادرات در نظر گرفت؟
حتماً چنین است، برندگان سیاست‌های مشوق «خلق ثروت» همه آحاد جامعه هستند ولی برندگان سیاست‌های مشوق «خروج ثروت» گروه‌های کوچک رانت‌بر هستند و بازندگان آن اکثریت جامعه. آنهایی که کمکی به بزرگ شدن کیک اقتصاد نمی‌کنند و به سهم کوچک دیگران از این کیک نیز دست‌اندازی می‌کنند برندگان امروز این بازی غیرمنصفانه با ناداوری جانبدارانه‌اند. ولی هم ناداوران و هم دست‌اندازان به حق دیگران باید احتمال بدهند که همیشه در بر این پاشنه نمی‌چرخد.
آیا در شرایط امروز که اقتصاد ایران به دلیل تحریم‌ها به شدت به درآمدهای ارزی نیازمند است، می‌توان توصیه کرد این سیاست صادراتی به صورت کلی متوقف شود؟ اگر این اتفاق بیفتد، در کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت چه اثراتی را به دنبال خواهد داشت؟
حتماً خیلی از سیاست‌ها باید اصلاح شود، ازجمله اعطای یارانه‌های مخرب و تلف‌کننده منابع. خوشبختانه اگرچه دیرهنگام و در واکنش به مشکلات ناشی از تحریم‌ها، کورسویی برای اصلاحاتی در این زمینه مشاهده می‌شود. از جمله اینکه در لایحه بودجه سال 1399 پیش‌بینی شده که اعمال نرخ صفر و معافیت‌های مالیاتی برای درآمدهای حاصل از صادرات کالا و خدمات در بخش‌های مختلف و استرداد مالیات و عوارض موضوع ماده (۱۳) قانون مالیات بر ارزش افزوده، در مواردی که ارز حاصل از صادرات طبق مقررات اعلامی بانک مرکزی به چرخه اقتصادی کشور برگردانده نشود، برای عملکرد سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ اجرا نخواهد شد. مدت زمان استرداد مالیات و عوارض ارزش افزوده نیز یک ماه از تاریخ ورود ارز به چرخه اقتصادی کشور در نظر گرفته شده است. همچنین پرداخت هرگونه جایزه و مشوق صادراتی برای صادرکنندگان منوط به حصول اطمینان از برگشت ارز حاصل از صادرات کالا و خدمات به چرخه اقتصاد شده است. سوال این است که چرا این اصل عقلی و منطقی که می‌توانست به میزان زیادی از فرار سرمایه از کشور با «نقاب صادرات» جلوگیری کند این اندازه دیر مطرح شد؟ و آیا اساساً این اقدام نیاز به قانون داشت؟ چون همه این معافیت‌ها و مشوق‌ها برای توسعه و جهش صادرات غیرنفتی بوده است نه برای خروج و فرار سرمایه از کشور به اسم صادرات!
اکنون دولت برای بازتوزیع بخشی از یارانه پنهان انرژی به میزان 30 هزار میلیارد تومان سیاست بنزینی را با قبول هزینه‌های بسیار و تحمیل هزینه‌های مختلف به مردم اجرا کرده، در این شرایط برآوردی از حجم یارانه‌های عظیم صادراتی وجود دارد؟
پرسش مهمی است، چرا دولت با روش پرهزینه، یارانه قیمتی بنزین را که طیف وسیعی از جامعه را پوشش می‌داد حذف کرد ولی یارانه‌های قیمتی کالاهای صادراتی انگشت‌شمار انرژی‌بر و برخوردار از نهاده‌های تولید یارانه‌ای را در اولویت قرار نداد؟ و چرا هنوز در این تنگنای مالی و ارزی، ردپایی از این اصلاحات در بودجه‌ای که قرار بود اصلاح ساختاری باشد دیده نمی‌شود؟ نکته مهم درباره صادرات خدمات فنی-مهندسی واقعی که ظرفیت بالقوه آن در کشور وجود دارد و نباید از آن غفلت کرد مربوط به فعالیت استارت‌آپ‌های بیشتر گمنام نرم‌افزاری است. هسته‌های اولیه زیادی از جوانان نخبه، پرکار و بی‌ادعای کشور در منازل و دفاتر بی‌زرق‌وبرق خود مشغول تولید و همکاری نرم‌افزاری برای شرکت‌های خارجی هستند و از این راه کسب درآمد می‌کنند. لازمه تداوم و گسترش این فعالیت‌های آینده‌دار برای کشور مشوق‌های مالی و جایزه‌های صادراتی نیست، بلکه در دسترس بودن اینترنت پرسرعت برای انجام کار و روابط بانکی برای دریافت مزد کار است، چون شرکت‌های معتبر و فعال در حوزه‌های نرم‌افزاری در مبادلات مالی خود به روش‌های غیر سرراست و غیربانکی اصلاً روی خوش نشان نمی‌دهند. نمونه آن گزارش خوبی بود که در یکی از شماره‌های اخیر مجله تجارت فردا ارائه شده بود. در آن گزارش آمده بود که تعدادی از این قبیل شرکت‌ها، در دوره به نظر بعضی‌ها کوتاه قطع اینترنت اخیر، کارکنان خود را برای انجام کارهایشان به دیگر کشورها فرستادند و حتی برخی که وسع مالی چندانی نداشتند از همکارانشان خواسته‌اند در فرودگاه کشوری که اعزام شده‌اند اتراق کنند و کارشان را انجام دهند. مسوولان محترم توجه کنند که اینها داستان و رمان نیست، بلکه شروع شکوفایی نسلی مغزافزاری است که اگر در بستر طبیعی رشد آنها اختلال وارد شود این نهال‌های نوپا یا می‌خشکند یا در سرزمین‌های دیگر به بار خواهند نشست.
منبع: تجارت فردا