دکتر وحید محمودی: هیئت علمی گروه مدیریت مالی دانشگاه تهران
اسماعیل شعبانی
هفت سال است که از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور میگذرد؛ اقدامی که اکثر کارشناسان و صاحبنظران برنامه‌ریزی توسعه را دچار شوک و حیرت کرد. سازمانی با سابقه فعاليت 60 ساله منحل و دو معاونت رياست‌جمهوري تحت عناوین معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی جايگزين آن شد. در عین‌حال به نظر می‌رسد که برای احیای موفق و پایدار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، لازم است به دور از شتابزدگی به بازاندیشی منطقی در مورد جایگاه نهادی و نیز ساختار و فرآیند حاکم بر آن بپردازیم.
ضرورت تشکیل «سازمان مدیریت توسعه ملی»
دكتر وحید محمودی* - اسماعیل شعبانی
مسابقه دولت و مجلس برای ارائه لایحه احیای سازمان مدیریت
پيشنهاد: ايجاد «سازمان مديريت توسعه ملي» و «باشگاه اقتصاددانان»
دكتر وحید محمودی* - اسماعیل شعبانی
مسابقه دولت و مجلس برای ارائه لایحه احیای سازمان مدیریت
پيشنهاد: ايجاد «سازمان مديريت توسعه ملي» و «باشگاه اقتصاددانان»
آیا صرف احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با همان جایگاه نهادی و با همان ساختار و فرآیند، به اندازه اشتباه هفت سال پیش غلط نیست؟
هفت سال است که از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور میگذرد. اقدامی که اکثر کارشناسان و صاحبنظران برنامه‌ریزی توسعه را دچار شوک و حیرت کرد. سازمانی با سابقه فعاليت 60 ساله منحل و دو معاونت رياست‌جمهوري تحت عناوین معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی جايگزين آن شد. هر چند این نهاد از ناکارآمدی در برخی از عرصهها رنج میبرد، اما از آن زمان تاکنون اکثر متخصصان برنامه‌ریزی اعتقاد داشته و دارند که این تصمیم جز ضرر و زیان، عایدی برای توسعه کشور در پی نداشته است و وجود نوعی همبستگی میان نابسامانی در کارکرد نظام سیاست‌گذاری و انحلال این سازمان از سال 1386 تاکنون بر همگان اثبات شده است. در حال حاضر با گذشت چند سال از آن تصميم، بحث‌ها پيرامون احياي دوباره این سازمان به گوش مي‌رسد. مقالهها، مصاحبهها و نقدهای زیادی در مورد چگونگی احیای این سازمان نگاشته شده است. در دولت و مجلس نیز اقداماتی انجام شده است. اما باید درنگی کرد که آیا این اقدام تقابلی نیست؟ تقابل به این معنا که صرف احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی شاید بهترین گزینه نباشد. بنابراين سوالی که اکنون باید مطرح کرد این است که به راستی احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کاری درست و بخردانه است و صرف احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با همان جایگاه نهادی و با همان ساختار و فرآیند، تکرار اشتباه هفت سال پیش نیست؟ به عبارت دیگر سوال اصلی را می‌توان این‌گونه بیان کرد که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیا شده، در نظام برنامه‌ریزی کشور چه جایگاهی دارد؟، قرار است با چه مکانیزمی به فعالیت دوباره بپردازد؟ و آیا وظایف و ماموریتهای سازمان احیا شده همان وظایف و ماموریتهای سابق آن خواهد بود یا اینکه در کارکردها و حوزههای فعالیت آن بازنگری اساسی صورت میگیرد و در راستای هدف اصلی این سازمان که همانا توسعه بود، قرار میگیرد؟
سیاست‌گذاری توسعه در کشور بر عهده کیست؟ مجلس یا دولت یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی؟
تعقیب برنامه‌های توسعه در دستور کار چند دهه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی قرار گرفته بود. از زمان مطرح شدن موضوع برنامه‌ريزي مدرن در سال 1316 توسط شوراي اقتصاد و همینطور تشكيل كميسيون برنامه در سال 1325 که هسته اوليه سازمان مديريت و برنامه‌ريزي سابق محسوب میشود، تاکنون برنامه‌های ده گانه‌ای که برای توسعه کشور تدبیر شده است، کمتر توانستهاند، رنگ عمل به خود بگیرند. دلایل بیشماری را می‌توان برای این مهم عنوان کرد؛ ولی اگر بحث خود را در چارچوب نهادی و کارکردی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی قرار دهیم، به دلایل مشخص و معینی نائل خواهیم آمد.
دلایل نهادی عدم توفیق برنامه‌های توسعه
اولین دسته از دلایل مربوط به نقش نهادی سازمان در توسعه کشور است. در این دسته از دلایل این مساله مطرح میشود که آیا به‌راستی جایگاه اتاق فکر برنامه‌ریزی توسعه در دستگاه تدبیر ملی به درستی تعریف شده بود؟ آیا نقش سیاست‌گذاری و ریل‌گذاری برای توسعه کشور را این سازمان انجام میدهد یا اینکه موازیکاری در درون نظام برنامه‌ریزی صورت خواهد پذیرفت؟ مشکل هماهنگی به چه صورت حل خواهد شد؟ سوالاتی از این دست که همگی ناظر بر این هستند که چرا در جایگاه این نهاد در طول مدت فعالیت 60 ساله بازنگری اصولی صورت نگرفته است؟ شواهد تاریخی نشان میدهد که چه در دوره قبل از انقلاب و چه بعد از آن، تعارض جدی میان مدیریت سیاسی کشور و سازمان به عنوان دستگاه سیاستگذار و برنامهریز وجود داشته است. تعارضاتی که در دوران قبل از انقلاب در خلال برنامه سوم، چهارم و پنجم میان شاه و مسوولان سازمان وجود داشت، مثال زدنی است. در دوره بعد از انقلاب نیز میان دستگاههای اجرایی از یک طرف و قوه مققنه از طرف دیگر و سازمان چالشهایی وجود داشته است. هرچند باز می‌توان دلایل زیادی برای چرایی بروز این چالش آورده شود، اما با اطمینان می‌توان گفت که یکی از دلایل عمده بروز تعارض، جایگاه نامناسب این سازمان بوده است. بهطوریکه طولانی شدن گردش نظام برنامه‌ریزی از طراحی تا مرحله‌‌ی اجرا را به دنبال داشته است. از این‌رو باید این موضوع مورد تعمق جدی قرار گیرد که جایگاه مناسب برای سازمان برنامهریز کشور به راستی کجا است؟ البته پاسخ به این سوال بستگی به این دارد که چه وظایفی و ماموریتهایی بر عهده این سازمان گذاشته شده است. اگر قرار بر این باشد که سازمان وظایف سابق و پراکنده خود را بدون تمرکز صرف بر برنامه‌های توسعه تعقیب کند، می‌توان گفت که جایگاه سابق آن تاحدودی صحیح است، ولی اگر قرار باشد که این سازمان، ماموریتهای محدود و به طور خاص برنامه‌ریزی توسعه کشور را عهدهدار شود، باید جایگاه سابق آن مورد بحث و بررسی قرار گیرد.
دلایل کارکردی عدم موفقیت برنامه‌های توسعه
دومین دسته از دلایل مربوط به جنبههای کارکردی سازمان است. این دلایل شامل وظایفی است که سازمان در طول عمر 60 ساله خود عهدهدار شده بود. از یک طرف وظایفی نظیر برنامه‌ریزی، بودجهریزی، اجرا و ارزیابی در امور اجرایی و عمرانی و از طرف دیگر وظایفی که از سازمان امور اداری و استخدامی به بدنه آن افزوده شده بود، سازمان را فربه و آنچنان درگیر فعالیتهای پراکنده و بعضا متضادی کرده بود که توان آن را در تمرکز بر برنامه‌های توسعه که ماموریت اصلی این سازمان است، تقلیل داده بود. به عبارت دیگر این نهاد که به عنوان مغز برنامه‌ريزي كشور از آن یاد می‌شد، با وظایف متنوعی که برای آن تعریف شده بود، تغییر ماهیت داده و تاکید بیشتری بر برنامه‌های کوتاهمدت عمرانی داشت تا برنامه‌های بلندمدت توسعه‌ای. علاوه بر نارسایی عوامل پیرامونی و پراکندگی وظایف، فرآیندها و سازوکارهای دورنی سازمان نیز دارای نقصان بود. این نقصان باعث شده بود که سازمان از یک رویکرد واحد و سازوکار درونی منسجم محروم باشد. به عنوان مثال افزایش قیمت نفت در سال 1351 باعث شد که بودجه نقش محوری را در فعالیت های این سازمان داشته باشد و برنامه نقش فرعی پیدا کند. این روند در دهههای بعد نیز ادامه یافته، به طوری که عملکرد نه چندان مورد قبول سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در زمینه برنامه‌ریزی توسعه را در پی داشته است. به این ترتیب فرآیندهای بودجه‌ای دارای اهمیت بیشتر شده و به جای آنکه برنامه تعیین‌کننده بودجه باشد، بودجه بر برنامه حاکم شده بود.
احیای دوباره سازمان
چگونه از فرصتها و ظرفیتهای گذشته سازمان بهره ببریم و همزمان از مشکلات و چالشهایی که این سازمان با آن درگیر بوده است، اجتناب کنیم؟
هدف از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، اصلاح نظام اداري، افزايش تحرك و كارآيي و بهرهوري، كوچكسازي، روانسازي، سرعت، دقت، كارآمدي و جلوگيري از بوروكراسي اداري عنوان شده بود. هرچند میزان دستیابی به این اهداف قابل بحث است، ولی باید گفت که انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کاری عجولانه و بدون پشتوانه منطقی بود. اگر میتوانستیم به هفت سال پیش بازگردیم، بهترین راهکار برای برخورد با مساله سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، بازمهندسی این سازمان بود. اکنون، زمان از دست رفته است و با از بین رفتن قابلیت کارشناسی سازمان، خلأ نهادی که متمرکز بر برنامه‌های توسعه باشد، احساس میشود. اما ادامه کار این نهاد با همان ساختار و فرآیند نیز نمیتوانست تاثیر چندانی در پیشبرد برنامه‌های توسعه داشته باشد. اکنون با توجه به داغ شدن موضوع احیای دوباره این سازمان، چگونه می‌توان از فرصتها و ظرفیتهای گذشته سازمان بهره برد و همزمان از مشکلات و چالشهایی که این سازمان با آن درگیر بوده است، اجتناب کرد.
آیا در طرح دولت و مجلس، وظیفه توسعه‌ای در این تشکیلات دیده شده است؟
باز این سوال مطرح میشود که ادغام صرف دو معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و توسعه مدیریت و سرمایه انسانی می‌تواند سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را به وجود آورد که تمامی این خواستهها را جامه عمل بپوشاند؟ به عبارت دیگر در هفت سال پیش می‌توان گفت به صورت شکلی صرفا یک تغییر وضعیت رخ داده بود و سازمان به دو معاونت تبدیل شده و مقداری وظیفه و شکل محتوایی کارها تغییر کرده است. از این‌رو اخباری که اینروزها به گوش می‌رسد این است که دوباره این تبدیل وضعیت در جهت برعکس و در قالب احیای سازمان قرار است صورت گیرد و نه بازتعریف آن. در طرح تشکیلاتی که اخیرا از طرف دولت به مجلس ارائه شده تشکیلات سازمان به هفت معاونت تقسیم شده است که با کنار گذاشتن دو معاونت امور مجلس و همچنین اداری و مالی، سه معاونت به وظایف برنامه‌ای و بودجه‌ای اختصاص دارند و دو معاونت به وظایف اداری و استخدامی مشغول خواهند شد. به راستی وظیفه توسعه‌ای در این تشکیلات به چه شکل دیده شده است؟ آیا سازمان احیا شده، همان دو معاونت ریاست‌جمهوری خواهد بود یا اینکه در ماهیت و کارکرد آن بازنگری جدی صورت گرفته است؟ وزن و معیار اصلی در تشکیل این معاونتها را می‌توان به اینصورت تفسیر کرد که هر کدام از معاونتهای برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و توسعه مدیریت و سرمایه انسانی تبدیل به معاونتهای این تشکیلات سازمانی شدهاند. همچنین از اظهارنظرهای این روزها اینطور می‌توان استنباط کرد که سازمان مدیریت احیا شده بیشتر یک نهاد کنترلی و نظارتی است تا یک نهاد برنامهریز و پیشبرنده توسعه!
ضرورت نیاز به وظیفه توسعه‌ای در تشکیلات سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی این‌بار از دیدگاه مالی
گذشته از بحث برنامه‌ریزی، بر مبنای برنامه مالی نیز می‌توان ضرورت جایگاه نهادی را که متمرکز بر توسعه ملی باشد، تحلیل کرد. بودجه کل کشور در قالب دو بودجه جاری و عمرانی به صورت سالانه ارائه میشود. علاوه بر منابعی که در زیرعنوان این دو نوع بودجه قرار میگیرند، منابعی نیز به صورت متمرکز به امور توسعه ملی اختصاص پیدا کرده است. از جمله 20 درصد از درآمد حاصل از صادرات نفت است که در اختیار صندوق توسعه ملی قرار دارد و این سهم به‌صورت سالانه افزایش می‌یابد. منابع صندوق توسعه ملی در حال حاضر ۴۹.۶ میلیارد دلار اعلام شده است. برای این منبع قابل توجه هرچند هدفگذاری شده، ولی تاکنون برنامه مدونی برای آن تدبیر نشده است که از این طریق در چارچوب هدفهای توسعه‌ای قرار گیرد. در عین حال آوردن این منابع در بودجه کل کشور نیز نمیتواند کمکی به برنامه‌های توسعه نماید و برعکس عوارض شدیدی نظیر افزایش حجم نقدینگی و به دنبال آن تورم را به دنبال دارد (عارضهای که به عنوان بیماری هلندی شناخته میشود). علاوه بر منابع صندوق توسعه ملی، منابع سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی نیز از دیگر منابعی هستند که می‌تواند در جهت اهداف توسعه‌ای به‌کار گرفته شوند. برای این منابع نیز همانند منابع صندوق تاکنون برنامه خاصی پیش‌بینی نشده است که تمام آنها تحت یک چتر مشترک قرار گیرد. به عبارت دیگر خلأ برنامه‌ای منسجم که بتواند تمام این منابع را در جهتی هماهنگ و همردیف با یکدیگر مورد استفاده قرار دهد، احساس میشود.
تا اینجای متن، ضرورت اهمیت به نهاد توسعه‌ای، برنامه‌ریزی توسعه‌ای و بحث تامین مالی توسعه تشریح شد و در عین حال دیدیم که در طرح فعلی دولت و مجلس برای اصلاح سازمان مدیریت و برنامه این ضرورت توجه کافی نشده است. اکنون این موضوع را می‌توان مطرح کرد که باید چه اقدامی را انجام داد. برای پاسخ به این پرسش می‌توان از تجربه سایر کشورها در این مورد بهره جست، سپس برای اقدام، سناریوهای مختلفی را مطرح كرد. در ادامه تجربه چهار کشور مالزی، هند، ترکیه و کره جنوبی مرور میشود، سپس دو سناریو که می‌توان برای مواجهه با خلأ احساس شده تدبیر كرد، مطرح میشود.
سناریوهای پیش رو
با توجه به بحث نهادی و برنامه توسعه‌ای که در برگیرنده منابع مالی باشد و همچنین تجربیات چند کشور منتخب، می‌توان پیشنهادات زیر را درباره نهاد برنامه‌ریزی توسعه کشور و برنامه مالی آن ارائه كرد: یک سناریو می‌تواند این باشد که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیا شود؛ ولی اقداماتی جهت دوری گزیدن از ناکارآمدی پیشین سازمان انجام شود، در سناریو دیگر می‌توان اقدامی در جهت احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی انجام نداد و همچون سالهای بعد از انحلال وظایف مختلف و پراکنده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را به نهادهای دیگر واگذار نمود.
سناریوی 1- اصلاحات نهادی در سازمان مدیریت
در این سناریو اولین و مهمترین اقدام، بازمهندسی در ساختار پیشین سازمان است. این بازمهندسی باید حول دو محور بازمهندسی در ماموریت و اهداف کلان سازمان و همچنین بازمهندسی در جایگاه سازمان در نظام برنامه‌ریزی باشد. سازمان مديريت و برنامه‌ريزي تا قبل از انحلال از 9 معاونت، سه سازمان وابسته، 10 هيات و شورا و 30 سازمان استاني تشکيل شده بود. معاونت اقتصادي و هماهنگي برنامه و بودجه مهمترین معاونت آن بود که تهيه برنامه‌هاي توسعه ميان‌مدت، بلندمدت و آمايش سرزمين کشور را برعهده داشت. در کنار این معاونت، معاونت‌هاي بخشي، تهيه برنامه‌هاي توسعه بخشي و بودجه‌هاي سالانه دستگاه‌هاي اجرایي ذي‌ربط و معاونت فني نیز وظيفه نظارت فني بر اجراي پروژههاي عمراني دولت را بر عهده داشت. حال باید این سوال مطرح شود که ساختار پیشین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی براساس چه کلان فرآیندهایی احصا شده بود. آیا نباید اینطور باشد که ابتدا کلان فرآیندها براساس ماموریت و اهداف این سازمان شناسایی و برای هر کدام از این کلان فرآیندها، فرآیندهای عملیاتی و پیشتیبانی طراحی كرد و سپس براین‌اساس ساختار سازمانی آن را طراحی كرد. علاوه بر ساختار درونی، به لحاظ جایگاه این نهاد در نظام برنامه‌ریزی کشور نیز باید تامل كرد. از این‌رو دومین اقدام به‌طور کلی بازاندیشی بنیادین در نگرش و سازماندهی دستگاههای متولی توسعه کشور، بالاخص تغییر نگرش در مورد جایگاه و وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیا شده میباشد. این تغییر نگرش باید براساس دو محور زیر صورت پذیرد:
1. محدود کردن حوزه فعالیت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به مسائل توسعه‌ای و رهاسازی آن از دخالت در سایر امور
2. عمق بخشیدن به فعالیتهای توسعه‌ای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی
پس از انجام این مهم و به تبع آن باید تغییر در قوانین، نظام نامهها و ساختار تشکیلات داخلی سازمان در دستور کار قرار گیرد. سومین گام نیز تعبیه بازوهای کمکی برای این سازمان است. صندوق توسعه ملی و نهادهای سرمایه‌گذاری به عنوان بازوهای مالی این سازمان و همچنین موسسات مشاور و انجمن های اقتصادی به عنوان مشاوران برنامه‌ریزی می توانند سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیا شده را مورد حمایت قرار دهند. در چهارمین گام باید حدود بودجه جاری، عمرانی و توسعه‌ای کشور را معین نمود. اشتباه عمدهای که در این مورد اتفاق می‌افتد، عنوان میشود که بودجه جاری بد و بودجه عمرانی و توسعه‌ای خوب است یا اقدامات عمرانی همان اقدامات توسعه‌ای هستند، اما باید توجه نمود که انواع بودجهها قابل ارزشگذاری نیست، بلکه باید به مصرف عقلایی برسند و نکته دیگر این است که سرمایه‌گذاری ثابت مطرح در بودجه عمرانی، الزاما سرمایه‌گذاری توسعه‌ای نیست و برعکس. از این رو لازم است که میان انواع بودجه تفکیک صورت گیرد و بودجه کشور در سه بخش تنظیم شود: بودجه جاری، بودجه عمرانی و بودجه توسعه‌ای. البته هر سه بخش این بودجه باید براساس برنامه توسعه بازنویسی شوند. به طور کلی، می‌توان گفت که در این سناریو سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیا شده، نهاد دبیرخانه برنامه‌های توسعه را برعهده خواهد داشت.
سناریوی 2- واگذاری مسوولیت‌ها به سایر نهادها و تشکیل سازمان مدیریت توسعه ملی
در این سناريو ما در واقع سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را احیا نمی‌کنیم و همچون سالهای بعد از انحلال (هفت سال گذشته) وظایف مختلف و پراکنده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را به نهادهای دیگر واگذار می‌کنیم. در حال حاضر معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری همان کارکرد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ولی با وظایف محدودتر و توان ضعیفتر را دارد. علاوه بر این، وظایف دیگری نیز باید به طور مشخص برای توسعه کشور پیش‌بینی شود. این دسته از وظایف یا جزو وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بوده که به آنها توجه کافی نمیشده است یا اینکه هنوز برای این سازمان تعریف نشده بوده‌اند.
از این‌رو می‌توان وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و دیگر وظایفی را که برای توسعه کشور تعریف میشود به نهادهای دیگر واگذار نمود؛ تا از فربه شدن سازمان، قبل از احیای آن جلوگیری شود و همچنین هر کدام از وظایف توسط نهادی که متناسب با آن وظیفه است انجام شود. واگذاری وظایف سابق سازمان به نهادهای مختلف را می‌توان در شکل 4 نشان داد، البته این واگذاری وظایف، خود می‌تواند شروعی برای بازمهندسی دولت باشد؛ زیرا مبنای این تقسیم وظایف، فرآیندها هستند.
1- واگذاری وظیفه تجمیع برنامه استان‌ها، نظارت وامور فنی به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی
معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری، می‌تواند با همین جایگاه تعریف شده کنونی وظیفه تجمیع برنامه استان‌ها، نظارت بر بودجه سالانه و امور فنی و انفورماتیک را بر عهده داشته باشد. از این‌رو تمرکز معاونت بیشتر بر امور جاری و عمرانی است. در عین حال لازم است که بدنه کارشناسی این معاونت را تقویت كرد.
2- واگذاری وظایف مربوط به تخصیص بودجه جاری و عمرانی به وزارت اقتصاد
مساله این است که مدیریت و تخصیص بودجه جاری و عمرانی با چه نهادی باشد، بهتر است. تجربه کشور خودمان می تواند در این مورد راهگشا باشد. تا قبل از سال 1350 بودجه جاری کشور در وزارت امور اقتصادی و دارایی تهیه می‌شد و سازمان برنامه مسوول تهیه بودجه برای توسعه کشور بود و مدیریت توسعه کشور را بر عهده داشت. با بازگشت به آن سال‌ها می توان تهیه، تنظیم و اجرای بودجه را به وزارت امور اقتصادی و دارایی سپرد. البته در این مورد لازم است که این وزارتخانه ارتقای نهادی پیدا کند و بتواند فرابخشی عمل نماید. انجام این امر نیز بستگی به این دارد که در وظایف این وزارتخانه بازنگری شود و بسیاری از این وظایف به نهادهای دیگر واگذار شود.
3- واگذاری استانی
در استان‌ها نیز لازم است که دفاتر استانی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی که در حال حاضر زیر نظر استانداریها مشغول به فعالیت میباشند، کار برنامه‌ریزی استانی را انجام دهند و بخشی از وظایف سابق آنها احیا شود. در حال حاضر، این دفاتر در بُعد نظارتی از توان ضعیفی برخوردار هستند که یکی از دلایل اصلی آن مربوط به جایگاه آنها است؛ به طوری كه این دفاتر مستقل نبوده و نمیتوانند بر دیگر نهادهای مستقر در استان نظارت کنند. از این‌رو برای تقویت بُعد نظارتی، این دفاتر باید استقلال کافی را به‌دست آورند.
4- واگذاری وظایف مربوط به برنامه‌ریزی توسعه و پیشنهاد نهایی این مقاله
با برنامه‌ریزی توسعه می‌توان به 2 طریق برخورد کرد. ابتدا اینکه می‌توان صندوق توسعه ملی را ارتقای نهادی داد که کار برنامه‌ریزی توسعه را نیز خود انجام دهد. به عبارت دیگر، به جای نهادسازی، فرآیندها را در صندوق نهادینه کنیم. به عنوان دومین پیشنهاد، می‌توان سازمانی سبک و چابک تحت عنوان سازمان «مدیریت توسعه ملی» تاسیس کرد و وظیفه اصلی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را که برنامه‌ریزی توسعه بوده است به این سازمان واگذار کرد. در ادامه این پیشنهادها می‌توان از منظر قوت و ضعفهای آن مورد تحلیل قرار داد.
بررسی پیشنهاد اول: ارتقای نهادی صندوق توسعه ملی
ابتدا توجه شما را جلب می‌کنم به جدول زیر که به‌صورت خلاصه نقاط قوت و ضعف این پیشنهاد را ارائه می‌کند:
همانطور که مشخص است مهمترین چالش در رابطه با اینکه صندوق توسعه ملی، برنامه‌ریزی توسعه را عهدهدار شود، این است که این نهاد اختیار برنامه‌ریزی توسعه را ندارد و در صورتی که این وظیفه به عنوان یکی از ماموریتهای این صندوق به رسمیت شناخته شود، برنامه‌ریزی آن از مشروعیت برخوردار نخواهد بود. از این‌رو این سناریو نمیتواند جوابگوی موضوع اصلی این نوشتار باشد که همانا مشخص کردن متولی برنامه‌ریزی توسعه کشور است. بنابراین ضرورت دارد که نهادی که متمرکز بر برنامه‌های توسعه باشد، تاسیس شود که بتواند با تمرکز بر برنامه و نه بودجه توسعه‌ای، ریل‌گذاری را برای بخش‌های مختلف اقتصادی انجام دهد.
بررسی دومین پیشنهاد: ایجاد «سازمان مدیریت توسعه ملی»
سازمانی سبک و چابک تحت عنوان سازمان «مدیریت توسعه ملی» که وظیفه اصلی توسعه را بر عهده بگیرد. مسوولیت این سازمان، تهیه برنامه توسعه و بودجه توسعه‌ای مرتبط با آن است که با آیندهنگری و بر مبنای طرحهایی نظیر آمایش سرزمین در راستای سند چشم‌انداز و در چارچوب قوانین پنج ساله به برنامه‌ریزی توسعه خواهد پرداخت. وظایف زیر از جمله وظایف پیشنهادی این سازمان است:
1. اتاق فکر توسعه ملی و آینده نگری
2. تعیین و تدوین سیاستها و خطمشیهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی مانند تدوین قوانین پنج ساله توسعه با همکاری دیگر نهادهای مرتبط
3. برنامه‌ریزی هسته‌ای با ماهیت ارشادی
4. نظارت بر برنامه های اجرایی توسعه‌ای
5. ارائه مشاوره به دولت در زمینه نقشه راه توسعه
منظور از برنامه‌ریزی هسته‌ای این است که در بخش‌های گوناگون، هستههای اصلی و پیشبرنده شناسایی، برای آنها برنامه‌ریزی انجام و منابع لازم در آنها سرمایه‌گذاری شود. ماهیت ارشادی برنامه هم اشاره به این دارد که مرجع برنامه‌ريزي با استفاده از تشويق و ترغيب به اهداف توسعه‌ای دست می‌یابد. به عبارت دیگر از انواع برنامه‌ریزی می‌توان برنامه‌ریزی جامع را برای برنامه‌های جاری و عمرانی تحت امر دولت و برنامه‌ریزی هسته‌ای را برای برنامه‌های توسعه‌ای تحت امر سازمان «مدیریت توسعه ملی» تجویز کرد.
علاوه بر وظیفه برنامه‌ریزی، می‌توان وظایف دیگری را نیز به این سازمان واگذار کرد، ولی باید توجه کرد که این وظایف نباید پراکنده باشد (همانطور که در مورد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی دیدیم)، در عین حال سازمان را دچار عارضه فربگی نکند. علاوه بر وظایف، جایگاه نهادی سازمان نیز باید مشخص شود.
همانطور که در قسمت مطالعه تطبیقی دیدیم، نهاد برنامه‌ریزی توسعه در کشورهای مورد بررسی زیر مجموعه نخست وزیری قرار داشتند، یعنی در بالاترین جایگاه نهادی در دولت. از این‌رو تعریف جایگاه این سازمان باید با توجه به مولفههای زیادی صورت گیرد. این مولفهها را می‌توان در سه بخش خلاصه کرد:
1- بحث تامین مالی
مانند دیگر سازمان‌های برنامه‌ریزی در جهان، برنامه باید با منابع مالی و بودجه‌ای مرتبط باشد. با توجه به تقسیم منابع مالی صورت گرفته در کشور، منابع صندوق توسعه ملی برای امور توسعه‌ای کشور در نظر گرفته شده است. از این‌رو برای این سازمان تازه تاسیس، می‌توان صندوق توسعه ملی را به عنوان مهمترین نهاد مالی در نظر گرفت. در سناریو پیش رو، علاوه بر صندوق توسعه ملی، شرکتهای سرمایه گذاری داخلی و خارجی میتوانند به عنوان بازوی تامین مالی سازمان در نظر گرفته شوند. وجود هماهنگی میان برنامه و بودجه توسعه‌ای از این طریق میسر شده و می‌توان اطمینان حاصل کرد که برنامهریزیهای صورت گرفته توسط سازمان توسعه ملی در چارچوب و محدودیتهای منابع مالی انجام میشود.
2- هماهنگی با دولت و نهادهای حکومتی
هماهنگی درونی به این معنی که، چگونه می‌توان بین برنامهریز و مجری از یک طرف و مجری و ناظر از طرف دیگر هماهنگی ایجاد کرد از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. به عبارت دیگر در صورتی که سازمان مدیریت توسعه ملی، برنامه‌ریزی هسته‌ای با ماهیت ارشادی را دنبال کند چه جایگاهی برای این سازمان می‌تواند تضمین‌کننده این باشد که طرحها و برنامه‌های این سازمان اجرایی شوند و چگونه می‌تواند بر روند اجرای طرح ها نظارت داشته باشد.
3- هماهنگی با بخش خصوصی و نهادهای غیردولتی (سازمان‌هاي مردم‌نهاد)
باید راجع به این موضوع تعمق کرد که بهترین جایگاه برای مغز متفکر برنامه‌ریزی کشور کجا است که بتواند هم نقش دولت را در انجام پروژه‌های توسعه‌ای کمرنگ کند و در مقابل نقش بخش خصوصی و سمن‌ها (سازمان‌های مردم نهاد) را پررنگ کند. از این‌رو باید جایگاه این نهاد را طوری تعبیه کرد که در نظام تدبیر ملی از یک طرف بتواند با دیگر نهادهای دولتی هماهنگی لازم را داشته باشد (هماهنگی درونی) و هم با بخش‌های خصوصی و سمن‌ها رابطه نزدیک و تنگاتنگی داشته باشد (هماهنگی بیرونی).
جایگاه مناسب سازمان توسعه ملی در چارت اداری کشور
با توجه به بحث انجام شده می‌توان این‌گونه استنباط کرد که تعریف سازمان مدیریت توسعه ملی به عنوان یک وزارتخانه نمیتواند سه مولفه اصلی مورد بحث را پشتیبانی کند. در صورت تعریف جایگاه فراقوهای نیز بزرگ‌ترین چالش، معضل هماهنگی خواهد بود. از این‌رو و بر مبنای تجربیات کشورهای منتخب، جایگاه مناسب برای سازمان توسعه ملی در بالاترین جایگاه نهادی دولت و زیر نظر رییس‌جمهور است.
ساز و کار درونی و تشکیل «باشگاه اقتصاددانان»
سازوکار درونی سازمان مدیریت توسعه ملی نیز از جمله مسائلی است که باید براساس کارکرد و جایگاه آن طرحریزی شود. بنابر آنچه گفته شد، اگر این سازمان وظیفه برنامه‌ریزی و نظارت بر پروژه‌های توسعه‌ای را بر عهده دارد، بنابراین لازم است که سازوکارهای درونی آن هم شامل بخش‌های مهم و هم شامل فرآیندهای کلان ملی باشد. بخش‌های مهم همان چیزی است که در دولت تحت عنوان وزارتخانهها تعریف شده است، ولی فرآیندهای کلان ملی شامل آن دسته از فعالیتهایی است که می تواند چندین بخش را در برگیرد. به این منظور لازم است که شوراها و کمیتههایی در درون این سازمان تشکیل شود که از یک طرف جایگاه تمامی وزارتخانهها و نهادهای حکومتی در آن دیده شده باشد و از طرف دیگر نمایندگان بخش خصوصی و نهادهای مدنی بتوانند در فرآیند برنامه‌ریزی این سازمان مشارکت و نظارت داشته باشند.علاوه بر سازوکار درونی باید برای انجام درست ماموریتهای سازمان مدیریت توسعه ملی، نهادهای دیگری نیز دیده شوند. یکی از این نهادها باشگاه اقتصاددانان است که از جمله نهادهایی است که همراه با انجمنهای غیردولتی می‌تواند به عنوان بازوی فکری در امور برنامه‌ریزی، هدایت و نظارت به این سازمان کمک کرد.
مرزبندی و جلوگیری از دخالت‌ها
اما آخرین مسالهای که باید به آن اشاره کرد، مربوط به دخالت نهادهایی است که میتوانند سازمان را از مسیر خود منحرف و در وظایف و ماموریتهای آن خلل وارد کنند. این اختلال کارکرد در مورد صندوق توسعه ملی در دو سال اخیر به روشنی قابل مشاهده است، به طوری که منابع صندوق در جایی دیگر غیر از آنچه برای آن هدفگذاری شده است، مصرف و نه سرمایه‌گذاری شده است. برای اینکه این سازمان نیز مانند صندوق توسعه ملی دچار دخالت نهادهای مختلف نشوند، لازم است مرزهای این سازمان مینگذاری شود تا هیچ نهادی نتواند آن را از مسیر و جهت تدبیر شده برای آن خارج کند.
بازمهندسی دولت؛ یک اصل مهم
جدا از اینکه کدام سناریو را دنبال می‌کنیم، بازمهندسی دولت باید در دستور کار قرار گیرد. سابقه توسعه در کشور نشان داده است که وجود برنامه و منابع مالی به تنهایی نمیتواند، تضمین‌کننده پیشبرد برنامه‌های توسعه باشد. بلکه وجود دستگاه اداری و اجرایی نوین همراه با رهبران توسعهگرا می‌تواند تکمیلکننده نهاد توسعه‌ای و برنامه‌ریزی صورت گرفته توسط این نهاد شود. با توجه به آسیبشناسی برنامه‌های توسعه می‌توان گفت که ضعف در برخورداری از بازوی اجرایی و به دنبال آن بازوی نظارتی از نقاط ضعف اقدامات توسعه‌ای بوده است. از این‌رو به طور همزمان باید به این موضوع اندیشید که ساختار دولت نیازمند چه تغییری است تا بتواند با اقدامات توسعه‌ای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیا شده یا سازمان مدیریت توسعه تاسیس شده هماهنگ باشد.
راهکار پیشنهادی را می‌توان در تغییر رویکرد وزارتخانهها در وظایفی که انجام میدهند، جست‌وجو کرد. رویکردی که در حال حاضر در بدنه دولت پیگیری میشود، مرتبط با امور جاری و عمرانی است تا امور توسعه‌ای. بنابراین در راستای احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی لازم است که در حوزه فعالیت وزارتخانهها تعریف مجدد صورت گیرد. ساختار وزارتخانهها و فرآیندهای آنها نیز باید مورد بازنگری قرار گرفته و بسیاری از وظایف به سطوح پایینتر دولت در سطح محلی و بسیاری از آنها نیز به بخش‌های خصوصی و انجمنهای غیر دولتی واگذار شود. تغییر در رویکردهای کلان در ساختار و فرآیندهای در هر وزارتخانه، تمرکز آنها را از برنامه‌های جاری و عمرانی به برنامه‌های توسعه‌ای تغییر دهد.
* استاد مديريت دانشگاه تهران
تجربه سایر کشورها
مالزی
در مالزی برنامه‌ریزی توسعه از دهه 1950 زمانی که اولین برنامه پنج ساله توسعه این کشور مهیا می‌شد، به عنوان یکی از وظایف دولت تعیین شد و به این منظور واحد برنامه‌ریزی اقتصادی (Economic Planning Unit: EPU) مالزی در دفتر نخست وزیر تشکیل شد. این واحد به عنوان دبیرخانه تهیه برنامه‌های توسعه میان مدت و بلندمدت، پیگیر برنامه‌ریزی توسعه و نظارت بر آن است و وظایف زیر را بر عهده دارد:
1. تهیه و تدوین راهبردها و سیاستهای توسعه اجتماعی و اقتصادی
2. تهیه برنامه بلندمدت و میانمدت
3. تهیه و ارزیابی بودجه توسعه و خزانه که مسوول پرداخت سالانه آن است
4. نظارت و ارزیابی پروژهها و برنامه‌های اجرایی توسعه
5. ارائه مشاوره به دولت در موضوعات روز اقتصادی
6. انجام مطالعات و تحقیقات در زمینه اقتصادی و اجتماعی جهت ارائه مشاوره به دولت
7. طراحی و هماهنگسازی برنامه‌های خصوصیسازی
این واحد دارای سه معاونت برنامه‌ریزی کلان، برنامه‌ریزی بخشی و بخش سیاست‌گذاری است به همراه بخش‌های پشتیبانی زیر نظر مدیر کل مشغول به فعالیت میباشند. یکی از این بخش‌های پشتیبانی، بخش بودجه توسعه‌ای به عنوان بازوی مالی این واحد است. از دیگر بخشها می توان به دبیرخانه مشاوران اقتصادی از معاونت سیاست‌گذاری به عنوان بازوی فکری این واحد اشاره کرد.
هند
دو نهاد تعیین‌کننده و محوری در حوزه اقتصاد و برنامه‌ریزی توسعه هندوستان، کمیسیون برنامه‌ریزی و کمیسیون مالی هستند. کمیسیون برنامه‌ریزی، یک کمیسیون قانونی و نهاد دائمی است که به‌وسیله قانون مرکزی تاسیس شده است و ریاست آن با نخست وزیر است. این کمیسیون یک نهاد ملی- مشورتی است برای اینکه شرایط لازم برای پیگیری امور کارشناسی درخصوص تهیه و تدوین برنامه‌های توسعه ملی را فراهم آورد.
این کمیسیون با تاکید بر فرآیند برنامه‌ریزی اجتماعی و اقتصادی، نقش مرکزی در توزیع درآمدهای غیرمالیاتی دولتهای ایالتی دارد. کمیسیون برنامه‌ریزی به مردم پاسخگو نیست و تحت تسلط قوه مجریه مرکزی است.
نهاد دوم کمیسیون مالی است. نگاه قانون اساسی به کمیسیون مالی به‌عنوان نهاد کلیدی در ساختار فدرالی هندوستان است. اعضای این کمیسیون هر پنج سال یک بار توسط رییس‌جمهور انتخاب میشوند. قانون اساسی از کمیسیون مالی انتظار دارد که سهم مالیات اتحادیهها را به دولتهای ایالتی به گونهای اعلام کند که متناسب با نیاز آن دولتها باشد.
همچنین براساس قانون اساسی این کمیسیون باید نیازهای مالی واحدهای مختلف دولتهای ایالتی را بازنگری کند. در این چارچوب پیشنهاد کمیسیون مالی برای دولت مرکزی، به‌صورت یک حکم است و توصیه این کمیسیون تاثیر زیادی بر بودجه همه ایالتها دارد.
در کنار دو نهاد یادشده (کمیسیون برنامه‌ریزی و مالی)، برای به وجود آمدن همکاری معنیدار بین ایالتها، مجلس بین ایالتی در سال 1990 تشکیل شده است که ریاست آن با نخست وزیر است. این مجلس در سال، سه بار تشکیل میشود. مجلس بین ایالتی، یک مجلس مشورتی است و تصمیمگیری در آن براساس توافق عام است. هدف اصلی این مجلس کمک به قانونمند کردن گفت‌وگوها، بین مرکز و ایالتها و همچنین همکاری بیشتر مرکز و ایالتها است. به‌منظور برنامه‌ریزی در هندوستان ارکان و نهادهایی نظیر کمیسیون برنامه‌ریزی در مرکز، هیات توسعه ملی، دپارتمان یا هیات برنامه‌ریزی در ایالتها، کارشناسان و نهادهایی که در سطوح مختلف مردم هستند، نمایندگان مرکز و ایالتها و قانونگذاران و تشکلهای علمی و سمن‌ها (NGOs) نقش قابل توجهی دارند که هر یک به نحوی در تدوین برنامه نقش دارند.
کره جنوبی
برنامه‌ریزی در کره جنوبی از طریق هیات مرکزی برنامه‌ریزی اقتصادی (Board of Planning and Budget: EPB) که در سال 1961 تاسیس شده است، انجام میگیرد. این مرکز به‌عنوان یک ابر وزارتخانه، مسوول بودجهریزی، ارزیابی، انجام محاسبات آماری و همچنین برنامه‌ریزی است و تحت نظارت معاون نخست وزیر اداره میشود.
این نهاد، انسجام و ادغام مسوولیت برنامه‌ریزی و تدوین بودجه در هیات برنامه‌ریزی اقتصادی، تضاد منافع بین وزارتخانههای صنعتی و برنامه‌ریزی (که به‌طور معمول به سرمایهگذاریهای بلندمدت علاقه دارند) و وزارت دارایی (که به‌طور معمول به ثبات کوتاهمدت علاقهمندتر است) را حذف کرده است.
در هیات مرکزی برنامه‌ریزی اقتصادی، مسوولیت انجام امور برنامه‌ریزی بر عهده اداره برنامه‌ریزی اقتصادی (BEP) قرار دارد که این اداره به همراه هر یک از دفاتر برنامه‌ريزي و مديريت در وزارتخانهها - به انضمام برخي از كميتههاي ويژه گروه كاري (متشكل از: مقامات وزارتخانهها، نمايندگان بانكهاي توسعهاي، نمايندگان بخش خصوصي و متخصصان) كه برنامه‌هاي بخشي را تنظيم ميكنند، به تدوين برنامهها ميپردازند.
نظام كنترل و ارزيابي بر عملكرد برنامهها نيز در كره بسيار دقيق است. طي اين نظام، هر يك از وزارتخانهها يا آژانسهاي مسوول، برنامه‌های اجراي كار خود را به اداره ارزيابي و تحليل ارسال ميكند. همچنين در هر دوره نتيجه ارزيابيها و كنترلهاي ماهانه يا فصلي به عمل آمده درخصوص برنامه‌هاي خود را نيز به اين اداره ارسال ميكند، تا به صورت مركزي نيز مورد كنترل قرار گيرند.
ترکیه
در کشور ترکیه از سال 1960 سازمان برنامه‌ریزی ایالتی تاسیس شده است که در سال 2011 وزارتخانه توسعه برای سازماندهی آنها به وجود آمد. وظیفه این وزارتخانه تهیه برنامه‌های درازمدت، میان مدت، نظارت بر اجرای برنامهها و رایزنی در مورد سیاستگذاریهای اقتصادی جاری است. این وزارتخانه برای سازماندهی فعالیتهای سازمان‌های برنامه‌ریزی ایالتی تشکیل شده است و کار خود را با الهام از رهنمودهای شورای عالی برنامه‌ریزی که ریاست آن را نخستوزیر به عهده دارد و اعضای آن وزیران کابینه هستند، دنبال می‌کند. وظایف این وزارتخانه به شرح ذیل است:
• مشاوره به دولت در مشخص كردن سیاستهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی؛
• انجام مطالعات با هدف هدایت بخش دولتی و خصوصی برای دستیابی به رویکردهای جدید در حوزههای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی؛
• آماده كردن اسناد سیاستی (شامل طرحها، برنامهها و استراتژی) برای فرآیند توسعه با استفاده از رویکرد جامعنگر و استراتژیک؛
• افزایش اثربخشی اجرای اسناد سیاستی و استراتژیک، بهخصوص، طرحهای توسعه‌ای و برنامه‌های سالانه؛
• مدیریت فرآیند سرمایه‌گذاری دولتی در راستای طرحهای توسعه‌ای، برنامه‌های سالانه اسناد استراتژیک؛
• ارائه طرحهای استفاده موثر و کارآ از منابع دولتی اختصاص‌یافته برای سرمایه‌گذاری دولتی؛
• ایجاد سیاستها و استراتژیهایی برای اصلاح و بهبود ساختار و کارکرد سازمان‌های دولتی؛
• ایجاد سیاستهای معطوف به سیاستها و استراتژیهای متمرکز و محلی راجع به توسعه منطقهای؛
• ارتقای اثربخشی کشور ترکیه با همکاری سازمانیهای محلی و اقتصادی؛
منبع: دنیای اقتصاد