حسن خوشپور
پژوهشگر اقتصادی
سند 3/ 9526 هزار میلیارد ریالی بودجه سال 1395 کل کشور، نسبت به سند دوره مشابه قبل از آن 5/ 12 درصد افزایش یافته است. همه رقم 3/ 9526 هزارمیلیارد ریال در حوزه منابع و مصارف و کنترل مستقیم دولت و نهادهای ذی‌ربط آن نیست. تنها حدود 33 درصد حجم بودجه سال 1395 مربوط به دخل و خرج منابع عمومی دولت است. کماکان نسبت بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت به بودجه کل کشور، به‌رغم تفاوت دریافت آنها 67 درصد است. بودجه شرکت‌های دولتی نسبت به سال قبل 2/ 13درصد افزایش یافته است. به‌رغم آنکه طبق نتایج مطالعات صورت‌گرفته در گذشته، حتی اگر کلیه اهداف و سیاست‌های مصوب سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی اجرا شود، نزدیک به 70 درصد حجم بودجه شرکت‌ها در بخش دولتی باقی خواهد ماند؛ ولی در حال حاضر تعداد شرکت‌هایی که برخلاف سیاست‌های کلی اصل 44 هنوز در بخش دولتی باقی‌مانده‌اند، قابل‌توجه است. در سند بودجه سال 1394 قرار بود 176000 میلیارد ریال درآمد از محل واگذاری شرکت‌های دولتی محقق شود که این رقم برای بودجه سال 1395، مبلغ 160500 میلیارد ریال پیش‌بینی شده است.

در بخش هزینه‌ها (از محل منابع عمومی دولت) مبلغ 8/ 3073 هزار میلیارد ریال بابت مصارف سال 1395 پیش‌بینی شده است که نسبت به سال قبل 12 درصد افزایش یافته است. بیش از 64 درصد (8/ 1971 هزار میلیارد ریال) از مصارف بودجه عمومی دولت مربوط به هزینه‌های جاری و نزدیک به 597 هزار میلیارد ریال (4/ 19 درصد) مربوط به هزینه‌های سرمایه‌گذاری است. نحوه تامین مالی هزینه‌های جاری دولت در حساب‌های منابع عمومی در سال‌های 1394 و 1395 به این شرح است.

طبق ارقام فوق، وابستگی هزینه‌های جاری دولت به منابع ناشی از واگذاری و فروش سرمایه‌ها و دارایی‌های دولت نزدیک به 2 درصد از سال 1395 کاهش خواهد یافت و با توجه به اینکه نزدیک به 68 درصد درآمدهای پیش‌بینی شده را درآمدهای مالیاتی تشکیل می‌دهد که این سهم در سال 1394، بیش از 68 درصد بوده است، می‌توان نتیجه گرفت که اتکای درآمدهای دولت به درآمد مالیاتی در سال 1395 کاهش و وابستگی تامین‌مالی هزینه‌ها به سرمایه‌ها و دارایی‌های مالی نیز کاهش یافته است.درآمدهای مالیاتی در سال 1395 نسبت به پیش‌بینی سال 1394 بیش از 14 درصد افزایش یافته است. با فرض اینکه رقم مربوط به سال 1394 قابل اتکا باشد، طبق رشد اعمال شده برای سال 1395 فعالیت‌های بازارهای کسب و کار باید در سال 1395 از رشد حداقل 14 درصدی برخوردار باشد. لکن بررسی ترکیب درآمدهای مالیاتی نشان می‌دهد که درآمد مالیات از اشخاص حقوقی (بنگاه‌های اقتصادی) اعم از دولتی و غیردولتی فقط 3/ 9 درصد افزایش می‌یابد و مالیات بر ارزش افزوده با رقم 376804 میلیارد ریال نسبت به سال قبل 3/ 19 درصد افزایش خواهد یافت.پس از درآمدهای مالیاتی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت بالاترین سهم را در مجموع درآمدها نسبت به سایر سرفصل‌های درآمدی به خود اختصاص داده است. درآمد حاصل از مالکیت دولت، عمدتا مربوط به سود سهام دولت در شرکت‌های دولتی و 50 درصد سود خالص شرکت‌های دولتی است که هرساله از شرکت‌ها دریافت می‌شود. در سال 1395 مبلغ 220027 میلیارد ریال از محل درآمدهای حاصل از مالکیت دولت پیش‌بینی شده است که نسبت به سال قبل کمتر از یک درصد افزایش یافته است.

در بخش صنایع حاصل از واگذاری دارایی مالی سال 1395 مبلغ 275000 میلیارد ریال از محل فروش اسناد خزانه اسلامی، اوراق مشارکت و صکوک و مبلغ 160500 میلیارد ریال از محل واگذاری شرکت‌های دولتی پیش‌بینی شده است که در بخش مصارف تنها 105000 میلیارد ریال آن صرف تملک دارایی‌های مالی (بازپرداخت وام‌ها و تسهیلات، بازپرداخت اصل اوراق مشارکت و اعتبارات مربوط به واگذاری سهام و تعهدات سال‌ها قبل) می‌شود. در سال 1394 رقم مربوط به فروش اسناد خزانه اسلامی و اوراق مشارکت 110000 میلیارد ریال (حدود 40 درصد رقم سال 1395) و رقم مربوط به واگذاری شرکت‌های دولتی 176000 میلیارد ریال (نزدیک به 10 درصد بیش از رقم سال قبل) بوده است. در حقیقت در صورت تحقق پیش‌بینی‌های انجام شده در سال 1395 نزدیک به 435500 میلیارد ریال اوراق بهادار و ابزارهای مالی در بازار سرمایه کشور صرفا از سوی دولت عرضه خواهد شد.منابع حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی در سال 1394 بیش از 95 درصد از منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای را به خود اختصاص می‌داد که در سال 1395 سهم منابع حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی در کل منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای با نزدیک به دو درصد کاهش به 93 درصد خواهد رسید. این وضعیت در حالی است که درآمد حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در مجموع منابع عمومی دولت از 9/ 23 درصد در سال 1394 به 3/ 27 درصد افزایش یافته است، در حالی که در بخش مصارف، سهم تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در مجموع مصارف عمومی دولت از 3/ 22 درصد در سال 1394 به 5/ 21 درصد در سال 1395 کاهش یافته است.

نکته قابل اهمیت به‌عنوان نقطه ضعف اساسی و مزمن که تاکنون در اسناد بودجه کل کشور وجود داشته است، عدم امکان‌پذیری حصول نتیجه ملموس و شفاف از اهداف و نتایج حاصل از اجرای بودجه است. یکی از مثال‌های قابل ذکر در این خصوص، مشخص نبودن نوع، مقدار و میزان اهداف و نتایجی است که به‌عنوان اثرات بودجه باید در سند بودجه ذکر شود و ارقام بودجه براساس آنها معنا پیدا کند. براساس تکنیک‌های بودجه‌ریزی و در شرایطی که دولت در اقتصاد سهم غالب را در فعالیت‌ها و کسب و کارها دارد، باید سند بودجه حاوی مقادیر محصولات، ستادها و نتایج اجرای بودجه باشد که تاکنون اسناد بودجه این اطلاعات را ارائه نکرده‌اند.بودجه‌ریزی عملیاتی یا بودجه‌ریزی مبتنی برعملکرد بیش از یک دهه است که همواره مدنظر قرار گرفته ولی تاکنون به ثمر نرسیده است در صورتی که اسناد بودجه براساس و به‌عنوان نتایج فرآیندهای اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی یا مبتنی بر عملکرد تهیه شوند، مقدار کار، فعالیت و اقدامات پیش‌بینی شده ارسال بودجه نیز قابل تشخیص و ارزیابی است. از سوی دیگر بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد به تنهایی قابل استفاده و تحقق نیست. در صورتی نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد قابلیت به‌کارگیری و استفاده خواهد داشت که نظام مدیریت و نظام نظارت هم براساس عملکرد طراحی و سازماندهی ‌شود. در حقیقت در صورتی که مدیریت سازمان و تشکیلات دولت براساس عملکرد باشد و ساختار ثبت و نگهداری حساب‌های عملکرد و نظارت (در مراحل قبل از اجرا، حین اجرا و پس از اجرا) براساس عملکرد سازماندهی و اجرا شود، امکان به‌کارگیری و بهره‌مندی از سیستم بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد ایجاد می‌شود.

بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت به لحاظ ماهوی و محتوایی کاملا متفاوت از بودجه عمومی دولت است. نظام ثبت و نگهداری حساب‌ها در شرکت‌های دولتی، «تعهدی» و در بخش دولت «نقدی» است. تغییر نظام حسابداری در بخش دولت از «نقدی» به «تعهدی» نه به راحتی است و نه فعلا امکان و تخصص آن وجود دارد. بخشی از بودجه شرکت‌های دولتی «تعهدی» و بخش دیگر آن «نقدی» است. بنابراین علاوه بر تفاوت ماهیت بودجه شرکت‌های دولتی با بودجه عمومی دولت، در درون  بودجه شرکت‌های دولتی هم تضاد وجود دارد. این مشکل علاوه بر مشکلات بسیار دیگری است که به دلیل تفاوت ارکان و مراجع و دولت در مراحل تهیه و تنظیم، بررسی و تصویب وجود دارد. از این رو باید برای بودجه شرکت‌های دولتی فکر جدی شود. سهم عمده‌ای از رقم بودجه کل کشور مربوط به شرکت‌ها است که واقعی و صحیح نیست. گردش منابع و مصارف نیز در بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی متفاوت است. با تجمیع بودجه شرکت‌های دولتی با بودجه عمومی دولت صرفا ارقام حجیم می‌شوند، ولی معنا و مفهوم ندارند. لازم است در مرحله اول جهت‌گیری دولت در این زمینه به واگذاری شرکت‌های دولتی طبق سیاست‌های کلی اصل 44 معطوف‌ شود و سپس نظام بودجه ‌شرکت‌های دولتی بازنگری و اصلاح و ارتباط آن با بودجه کل کشور هم ساماندهی شود.

منبع: روزنامه دنیای اقتصاد - شماره ۳۷۳۴