اسماعیل گرجی‌پور-کارشناس حوزه رفاه و تأمین اجتماعی

یکی از هدف‌های اساسی نظام جمهوری اسلامی، رفع فقر و محرومیت از جامعه بوده است. نظام رفاه و تأمین اجتماعی در کشور ما دربرگیرنده برنامه‌ها و سازمان‌های متعددی است که هرکدام در یک یا چند حوزه از این قلمرو فعالیت می‌کنند. بیمه و بازنشستگی (تأمین اجتماعی، بازنشستگی کشوری و...)، یارانه مستقیم، مسکن مهر، سهام عدالت، خدمات کمیته امداد و سازمان بهزیستی، بیمه سلامت و سبد کالا تنها تعدادی از این سازمان‌ها هستند. هر یک از اینها بخشی از جامعه را در مقابل خطرات طبیعی، اجتماعی یا اقتصادی پوشش داده‌اند که در مجموع، تقریبا همه شهروندان به نحوی زیر پوشش چتر رفاهی قرار دارند. بررسی‌ها نشان می‌دهد دو مسئله اصلی این حوزه عبارت‌اند از: 

١. هزینه‌های اقتصادی فزاینده بخش رفاه در اقتصاد ایران؛
٢. اثربخشی و پوشش کم برنامه‌های رفاهی در افزایش سطح زندگی.
هزینه‌های فزاینده این برنامه‌های اقتصادی، بحران‌های مالی برای دولت و صندوق‌های بیمه و بازنشستگی ایجاد کرده است. بااین‌حال با توجه به اهمیت گسترش رفاه عمومی و فقرزدایی در آرمان‌های انقلاب اسلامی، برنامه‌های رفاهی و تأمین اجتماعی در ایران گسترش یافته است. متأسفانه، این گسترش بیش از ظرفیت منابع حقیقی صندوق‌های تأمین اجتماعی و دولت بوده است؛ برای مثال، پرداخت مستقیم یارانه‌ها (سالانه ٤٢٠‌ هزار‌ میلیارد ریال)، سهام عدالت (٣٠٠‌ هزار ‌میلیارد ریال)، بیمه سلامت (سالانه بیش از صد هزار ‌میلیارد ریال)، مسکن مهر (تخمین سه‌هزار‌‌میلیارد ریال)، صندوق‌های تأمین اجتماعی (٨١٦‌ هزار ‌میلیارد ریال در سال ۱۳۹۳)، سبد کالا (شش ‌هزار ‌میلیارد ریال در سال ١٣٩٣) و سازمان بهزیستی و کمیته امداد (جمعا ٥٧‌ هزار ‌میلیارد ریال در سال ١٣٩٣)، در مجموع بیش از چهارهزارو ٦٠٠ ‌هزار ‌میلیارد ریال به صورت ناگهانی بر منابع دولت و صندوق‌ها تحمیل کرد. پیش‌بینی می‌شود این میزان، با گسترش و تعدد برنامه‌های رفاهی افزایش یابد و مثلا، در سال ١٣٩٣، صندوق‌ها ٣٩٢ ‌هزار‌ میلیارد ریال کسری داشته‌اند که در سال ١٣٩٦ این کسری به ٦١٢‌ هزار‌ میلیارد ریال خواهد رسید. در شرایطی که دولت با محدودیت شدید منابع مواجه است، به دلیل تصویب قوانین حمایتی و معافیت‌های بیمه‌ای در سال‌های اخیر، بدهی‌های معوقه دولت به صندوق‌های بیمه اجتماعی به‌طور تصاعدی در حال افزایش بوده و پیش‌بینی می‌شود که در سال‌های آینده به سطحی «وصول‌ناشدنی» برسد. مگر آنکه در اولین فرصت، قوانین تعهدآور اصلاح شوند و جلوی رشد این بدهی‌ها گرفته شود. واقعیت این است که با وجود برنامه‌های رفاهی متعدد، هنوز بسیاری از مردم ما برای تأمین حداقل نیازهای ضروری خود با مشکل روبه‌رو هستند. تحلیل‌های بودجه خانوار نشان می‌دهد قدرت خرید بخش درخور‌توجهی از شهروندان همچنان کم است. در ایران، دهک پایین درآمدی تقریبا ٨۰۰‌ هزار ریال به ازای هر نفر دارند. از سویی، پوشش نظام تأمین اجتماعی نیز کامل نشده است؛ برای مثال، حدود ٦٠٠‌ هزار نفر از کارکنان مزد و حقوق‌بگیر در سال ١٣٩٣ زير پوشش تأمین اجتماعی نبوده‌اند. در همین سال، بیش از ٥,٥میلیون نفر نیز از کارکنان غیرمزد و حقوق‌بگیر از پوشش تأمین اجتماعی محروم بوده‌اند. به عبارت دیگر حدود شش‌ میلیون نفر از شاغلان خارج از پوشش بیمه‌های بازنشستگی هستند. مهم‌ترین نارسایی وضع موجود در پوشش جمعیت بیمه‌های اجتماعی، نبود سیستم بیمه‌ای مناسب و استمرارنداشتن پوشش بیمه‌ای برای شاغلان غیرمزد و حقوق‌بگیر است. هزینه‌های فراوان برنامه‌های حمایتی، تنها حدود ٠/٢ از شاخص نابرابری جینی کاسته‌‌اند. نبود نگاهی جامع و حرفه‌ای به مجموعه برنامه‌های رفاهی در ایران، موجب کاستی‌های کارایی و پوشش، در عین افزایش هزینه‌های اقتصادی آنها شده است که در ادامه به شواهدی از آنها اشاره خواهد شد. میزان و ریسک‌های منابع و مصارف بخش رفاه مدیریت نشده‌اند؛ برای مثال، منابع صندوق‌های فولاد، بازنشستگی کشوری، بانک‌ها و نیروهای مسلح در سال ١٣٩٣ کسری منابع داشته‌اند. قسمت مهمی از منابع صندوق‌ها از محل پرداخت حق بیمه کارکنان مزد و حقوق‌بگیر است که با کاهش نرخ رشد جمعیت ایران به‌شدت محدود شده است. علاوه بر صندوق‌های مذکور، صندوق بازنشستگی نفت نیز با توجه به نسبت پشتیبانی کم (نسبت بیمه‌پردازان به بازنشستگان) با مشکلات مشابهی در کسری بیشتر منابع مواجه خواهد شد. از برنامه‌های رفاهی، بیش از حد برای منافع سیاسی استفاده می‌شود.  با توجه به نقش رأی مردم در اقتصاد سیاسی نظام جمهوری اسلامی ایران، دولت‌ها و مجالس از ابزارهای گسترش رفاه و توزیع منابع استفاده می‌کنند. این روند در دو دهه گذشته رو به رشد بوده است. در سال ١٣٩٣، حتی بدون احتساب هزینه‌های سهام عدالت و مسکن مهر، دولت دکتر روحانی تقریبا ٤٠ درصد از بودجه عمومی خود را صرف برنامه‌های حمایت اجتماعی کرده است. می‌دانیم یکی از دلایل کارایی پایین و هزینه‌های بالای نظام رفاه در ایران، شناسایی‌نشدن گروه‌های هدف برای شمول در طرح‌های حمایتی بوده است. به همین سبب، افراد نیازمند از پوشش کامل بازمانده‌اند؛ درحالی‌که افراد غیرنیازمند از این خدمات استفاده کرده‌اند. خوشبختانه اخیرا با تحولات انجام‌شده در معاونت رفاه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، کارگروه شناسایی می‌تواند با استفاده از دانش آزمون تقریب وسع و آزمون وسع، طبقه‌بندی بهینه‌ای برای مخاطبان ارائه دهد و هزینه‌های حقیقی برنامه‌ها را بکاهد. بااین‌حال برنامه‌های مختلف رفاهی (یارانه، سهام عدالت، بیمه سلامت، تأمین اجتماعی، کمیته امداد و بهزیستی) آن‌طور که باید و شاید مرتبط نیستند. برنامه‌های مختلف حمایتی و اجتماعی در ایران از بنیان فکری جامعی پیروی نمی‌کنند؛ برای مثال، بدون ایجاد پیوندی معنادار میان این برنامه‌های حمایتی، فرمولی جامع برای تخصیص این منابع به خانوار موجود نیست. در نبود این پیوند، دولت برای ایجاد حمایت از بخش‌های آسیب‌پذیر (مانند قالیبافان، کارگران ساختمان و...) به ابزار تأمین اجتماعی متوسل شده است. نظام ارزیابی اثربخشی برنامه‌ها نهادینه نشده است. هدف اصلی نظام رفاهی کشور، اثربخشی در ارتقای سطح زندگی افراد است. با وجود ١٢٨٠‌ هزار ‌میلیارد ریال هزینه سالانه برنامه‌های رفاهی و اجتماعی در ایران، این برنامه‌ها تنها پنج درصد از شاخص نابرابری جینی ایران (به صورت موقت) کاسته‌اند. برای اصلاح این وضعیت، شایسته است با نهادینه‌کردن سامانه‌های نظارت و ارزیابی (Monitoring and Evaluation) و ارزیابی اثربخشی (Impact Evaluation) در برنامه‌های اجتماعی، اثربخشی آنها را حداکثر کنند. حال با توجه با چالش‌های اساسی برشمرده، سؤال اساسی این است که چه باید کرد؟ ساماندهی منابع مالی، پوشش فراگیر جمعیت هدف و برنامه‌ها ضمن توجه به اثربخشی و ارتباط آن بین لایه‌های مختلف و برنامه‌های رفاهی در تجربیات جهانی تحت عنوان «نظام چندلایه تأمین اجتماعی» نام برده می‌شود. به عبارت دیگر برای هماهنگی، اثربخشی، پوشش فراگیر جمعیت، مدیریت منابع مالی با استفاده حداکثری از مشارکت افراد و پایداری منابع مالی و... طراحی و استقرار نظام چندلایه تأمین اجتماعی ضروری است. این الگو، رویکردی نو و تجربه‌شده در جهان امروز است. هرچند الگوهای مختلفی از این نوع نظام‌ها در جهان وجود دارد و وجه مشترک همه آنها وجود سه ‌لایه حمایتی، بیمه‌ای و تکمیلی است، اما سطح‌بندی این سه‌ لایه برحسب شرایط و نیازهای هر کشور تفاوت دارد. نکته مهم آن است که هیچ‌یک از سه لایه بحث‌شده، بدون وجود دیگری نمی‌تواند موفق عمل کند. همان‌طورکه در کشور ما نیز به‌وضوح تجربه شده است، در نبود لایه حمایتی قوی و عمیق، انتظارات حمایتی جامعه به سمت لایه بیمه‌های اجتماعی هدایت می‌شود و هزینه‌های ناخواسته آن را باید بیمه‌شدگان بپردازند. لایه تکمیلی در نظام تأمین اجتماعی چندلایه، علاوه بر تأمین نیازهای رفاهی و انتخابی بخشی از جامعه، نقش جذب و هدایت‌بخشی از پرداخت‌های رفاهی مردم را نیز ایفا می‌کند. در نبود لایه تکمیلی، این پرداخت‌ها می‌تواند برای بیمه‌های پایه نقش مخرب یا حداقل مزاحم داشته باشد. چنین وضعیتی در کشور ما درباره بیمه‌های سلامت کاملا محسوس است. به بیان دیگر به دلیل نبود لایه تکمیلی مناسب و قانونمند، فعالیت بی‌ضابطه بیمه‌های تجاری در عرصه بیمه‌های پایه درمان موجب نابسامانی بازار سلامت و گرانی بیش‌ازحد خدمات پزشکی می‌شود که آثار نامطلوب آن را مردم و سازمان‌های بیمه‌گر باید تحمل کنند؛ بنابراین نظام تأمین اجتماعی چند‌لایه، ساختاری تکامل‌یافته از نظام‌های تأمین اجتماعی است که هریک از راهبردهای بیمه‌ای و حمایتی را در جایگاه خود قرار داده و با توجه به شرایط خاص اقشار مختلف جامعه آنان را پوشش می‌دهد. شایان ذکر است با عنایت به اهمیت این موضوع، در سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه ابلاغی مقام معظم رهبری بر استقرار این نظام تأکید شده و ذیل حوزه امور اجتماعی در بند ٤٠ تا ٤٣  آمده است. در دو سال گذشته شاهد بودیم وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به دنبال آن است تا با بررسی شرایط موجود در کشور، تجربیات کشورهای پیشرو در این بخش، تجربیات جهانی، دیدگاه‌های صاحب‌نظران برای محورهای طرح‌شده در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و قانون برنامه کشور، راهبرد استقرار نظام جامع چند‌لایه تأمین اجتماعی را به‌گونه‌ای تعریف کند که ضمن توجه به زیرساخت‌های موجود در کشور، چالش‌های عمده موجود در پوشش‌های حمایتی - بیمه‌ای و خواست‌های برنامه‌های بلندمدت کشور و منابع، پاسخ‌گوی نیازها و مسائل مبتلابه جامعه هدف نیز باشد و در سال «اقتصاد مقاومتی، اقدام و عمل» مهم‌ترین هدف اقتصادی این مجموعه به شمار‌می‌رود. 

منبع: شرق