عضو هیات‌علمی گروه اقتصاد دانشگاه شهید چمران اهواز
در سه دهه گذشته اتفاق نظری مبنی بر اینکه رشد اقتصادی برای کاهش فقر لازم اما کافی نیست شکل گرفته است؛ ازاین‌رو برای کاهش فقر، پرداخت‌های انتقالی به فقرا مورد توجه قرار گرفته‌اند. در کشور ما نیز اگرچه هدفمندسازی یارانه‌ها مورد توجه دولت‌های مختلف بوده است؛ اما در دولت دهم با همه ضعف‌ها و حتی با اعلام هشدار کارشناسان اقتصادی اجرا شد. در این مقاله به سه ضعف اساسی برنامه در برنامه هدفمندسازی یارانه‌ها اشاره می‌شود: تعریف یارانه، چگونگی شناسایی اقشار آسیب‌پذیر و روش‌های پرداخت یارانه.
در تعریف یارانه، برابری قدرت خرید، مهم‌ترین مبنای افزایش قیمت، حامل‌های انرژی و مبنای محاسبه یارانه باید در نظر گیرد. معیار‌ها و روش‌های آزمون وسع، آزمون تقریب وسع، روش طبقه‌ای، جغرافیایی و خودهدفمندی، از جمله روش‌های شناسایی و هدفمندسازی یارانه‌ها هستند. روش‌های پرداخت با تکیه بر بهبود رفاه اجتماعی به‌جای پرداخت نقدی پیشنهاد می‌شود.
هدف و غایت هدفمندسازی یارانه‌ها کاهش فقر، افزایش کارایی تولید، بهبود سرمایه انسانی و کاهش کسری بودجه دولت است که به یقین می‌توان ادعا کرد طی اجرای فاز اول و دوم برنامه هدفمندسازی در ایران به این اهداف دست نیافتیم.
١- پرداخت به گروه هدف
هدفمندی مزایایی دارد که طرح پرداخت مساوی از آن مزایا برخوردار نیست. طرح پرداخت یکنواخت، اثری کمتر از طرح انتقال بهینه دارد. هدفمندسازی یارانه‌ها از هدررفت منابع جلوگیری می‌کند؛ سرمایه انسانی را بهبود می‌دهد؛ با کاهش فقر، فقرا را نیز در فرآیند توسعه مشارکت می‌دهد.
در فاز اول و دوم طرح هدفمندی یارانه‌ها، تعدیل قیمت انجام گرفت؛ اما هدفمندسازی یارانه‌ها انجام نشد؛ چون به فقیر و غنی يك‌اندازه يارانه پرداخت شد.
دو شکل عدم کارایی مرتبط با پرداخت یکنواخت (مساوی) به شرح زير است:
* دریافت یارانه توسط افراد بی‌نیاز
* دریافت یارانه‌ای بیش از شکاف فقر، توسط برخی از فقرا.
به دلیل این عدم‌کارایی‌ها، طرح پرداخت یکنواخت اثری کمتر از طرح انتقال بهینه دارد؛ لذا هدف‌گیری ناقص منجر به کاهش فقر کمتری به‌ازای بودجه معین می‌شود. هدف‌گیری اصلاح‌شده و بهینه، مستلزم جداكردن و خارج‌کردن تعدای از خانوارهای غنی از برنامه است.
با این اوصاف، لازم است منابع یارانه‌ها فقط به افراد فقیر اختصاص يابد و میزان انتقال به آنها برابر با شکاف فقر آنها باشد و افراد غیرفقیر باید از برنامه خارج شوند، تا تخصیص بهینه انجام گیرد. پرداخت مساوی به همه اقشار در فاز اول یا حتی فاز دوم هدفمندسازی یارانه‌ها، موردی از ناکارامدی در این مساله است.
٢- هزینه‌های هدف‌گیری
هزینه‌های اجرایی: این هزینه‌ها شامل هزینه‌های جمع‌آوری اطلاعات هستند.
الف) هزینه‌های خصوصی: خانوارها نیز در دریافت و پرداخت‌ها متحمل هزینه‌های خصوصی می‌شوند؛ براي مثال، هزینه‌های فرصت، در صف ایستادن و همچنین امکان دارد خانوارها برای ارایه گواهی‌نامه‌ها با هزینه‌های نقدی مواجه شوند.
ب) هزینه‌های انگیزشی: دادن یارانه موجب کاهش عرضه کار برخی از خانوارها می‌شود.
ج) هزینه‌های اجتماعی: این هزینه‌ها زمانی ظاهر می‌شوند که هدف‌گیری خانوارهای فقیر، مستلزم شناسایی علنی خانوارها به عنوان فقیر باشد که ممکن است لکه ننگ اجتماعی برای آنها به همراه داشته باشد.
د) هزینه‌های سیاسی: ممکن است حمایت کسانی که شامل برنامه نمی‌شوند از دولت کاهش یابد.
٣- خطاهای هدفمندسازی یارانه‌ها
دو نوع خطا در هدفمندسازی یارانه‌ها ممکن است رخ دهد:
الف) خطای محرومیت فقرا از برنامه: ممکن است تعدادی از فقرا شناسایی نشوند و از برنامه محروم شوند.
ب) خطای شمول اغنیا در برنامه: ممکن است تعدادی از ثروتمندان که مستحقِ گرفتن یارانه نیستند به آنها یارانه پرداخت شود.
خطاي اول به لحاظ اهمیت در هدفمندسازی یارانه‌ها جبران‌ناپذیر است.
٤- توجه به معیار تعریف یارانه
معیار محاسبه یارانه‌های پنهان براساس فاز اول هدفمندسازی یارانه‌ها براساس قیمت‌های واقعی فوب خلیج‌فارس است.
با توجه به مارپیچ تورم ناشی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی و ایجاد تورم و کاهش ارزش پول ملی (افزایش نرخ ارز) و در نتیجه نیاز به افزایش قیمت حامل‌های انرژی نیاز است که در این تعریف بازنگری شود.
نقطه شروع اعمال عدالت اجتماعی در تعریف یارانه است. اگر مقدار یارانه‌ها را براساس برابری قدرت خرید درآمد سرانه نسبت به منطقه بسنجیم و قیمت‌ها را بر این اساس تعدیل كنيم کمتر با مشکل مذکور مواجه خواهیم شد.
آمار مربوط به قیمت بنزین ١٤٢کشور جهان نشان می‌دهد که ونزوئلا با ٣٠٠تومان و ترکیه با هشت‌هزارو٩٦٧تومان، ارزان‌ترین و گران‌ترین بنزین را عرضه می‌کنند (دلار سه‌هزارو٣٣٣تومان). آیا این تفاوت در قیمت برای هر کشور، یارانه است که پرداخت می‌شود؟ بنابراین نباید سعی کنیم حامل‌های انرژی را با قیمت کشور دیگر بفروشیم، مگر اینکه برابری قدرت خرید داشته باشیم.
به‌علاوه وفور منابع سرمایه‌ای یا نیروی کار، موجب برتری نسبی کشوری است که از آن منبع برخوردار است. اگر وفور منابع طبیعی داریم باید موجب برتری نسبی ما شود.
همچنین آیا عدم کارایی در تولید و اتلاف منابع انرژی باید به حساب یارانه گذاشت؟
٥- روش‌های شناسایی و هدفمندسازی یارانه‌ها (با تکیه بر ١٢٢برنامه هدفمندی در کشورهای مختلف)
انواع فقر با توجه به معانی آن باید شناسایی شود و برای مقابله با هرکدام مکانیسم‌های هدفمند و خاص به آن تعبیه شود.
با توجه به مطالعه ١٢٢ برنامه هدفمندسازی یارانه‌ها در کشورهای درحال‌توسعه، روش‌های شناسایی خانوارها به سه دسته تقسیم می‌شوند:
سنجش افراد/ خانوارها
هدف‌گیری طبقه‌ای یا جمعیتی
خودانتخابی یا خودهدفمندی
سنجش افراد/ خانوار، روشی است که در آن، جمعیت به‌طورمستقیم و رسمی به صورت فردبه‌فرد یا خانوار‌به‌خانوار ارزیابی می‌شوند؛ خواه متقاضی واجد شرایط باشد یا خیر. این روش یکی از روش‌های پرزحمت هدف‌گیری است. آزمون وسع قابل اعتماد استاندارد طلایی هدف‌گیری است. آزمون وسع ساده، آزمون تقریب وسع، هدف‌گیری بر مبنای اجتماع و جغرافیایی از این نوع هستند.
هدف‌گیری طبقه‌ای بیانگر روشی است که در آن، تمامی افراد در طبقه‌اي خاصی- به عنوان مثال گروه سنی یا منطقه خاص- مستحق دریافت سود هستند. از این روش به عنوان هدف‌گیری گروهی نیز تعبیر می‌شود.
این امر مستلزم تعریف واجدشرایط‌بودن براساس ویژگی‌های خانوار یا افرادی که به راحتی مشاهده شده و با فقر ارتباط دارند، است.
سن، جنسیت، مالکیت زمین، ترکیب جغرافیایی یا موقعیت جغرافیایی مثال‌های معمولی هستند که به سهولت قابل تایید و اثبات‌اند. اساسا از سن به صورت طبقه‌ای با کمک‌هزینه‌های نقدی به کودکان در کشورهای درحال‌گذار، برنامه‌های غذایی تکمیلی برای کودکان و حقوق بازنشستگی برای افراد سالخورده در بسیاری از مکان‌ها استفاده می‌شود.
هدف‌گیری جمعیتی برای انتخاب گروه‌های تعریف‌شده برحسب مشخصاتی که به سهولت قابل مشاهده بوده (نظیر سالخوردگان، جوانان یا خانوارهای زن سرپرست) و فقیرتر از میانگین هستند و واجد شرایط ساختن آنها برای برخی از انواع یارانه‌ها بسیار ساده است. در برخی موارد؛ نظیر معاش کودک، هیچ معیار دیگری مورد استفاده قرار نمی‌گیرد. درهرحال، هدف‌گیری جمعیتی می‌تواند با سایر روشها ترکیب شود.
برنامه‌های هدف‌گیری‌شده به سمت زنان باردار و شیرده از این نوع هستند. باید توجه شود که شدت انتقال فرد در سالخوردگان نسبت به سایر طبقات سنی بالاست؛ لذا به آنها مستمری پرداخت مي‌شود تا از فقر کودکان نیز جلوگیری گردد. به‌عبارت‌دیگر با فقیربودن سالخوردگان، احتمالا خانواده آنها از جمله کودکان نیز مورد تهدید فقر واقع مي‌شوند. بنابراین اگر سالخوردگان، یارانه دریافت كنند می‌توان از خطر تهدید فقر کودکان و سایر اقشار نیز که جزء خانواده ایشان هستند تا حدی کاست.
برنامه‌های استفاده‌کننده از هدف‌گیری جمعیتی نشان می‌دهند که این برنامه‌ها نسبت به سایر روش‌های هدف‌گیری هزینه‌های اجرایی کمتری دارند.
برنامه‌های هدف‌گیری‌شده جمعیتی اغلب دارای پذیرش سیاسی بالایی هستند. برنامه‌های کودکان اغلب به لحاظ سیاسی در هرجا پرطرفدارتر است. تا حدی به این دلیل که بحث‌های پیرامون ساخت سرمایه انسانی برای نسل‌های آینده را روشن ساخته و فرصت‌های برابر ایجاد می‌کند. برنامه‌های سالخوردگان نیز بسیار پرطرفدار هستند.
در خودانتخابی، استفاده از مزایای برنامه، در دسترس همگان است؛ اما مورد یارانه دربرگیرنده ابعادی است که فقیرترین افراد را به استفاده از آن تشویق كرده و به دلایلی ثروتمندان از آن (به انتخاب خود) استفاده نمی‌کنند؛ مثلا برای کالاهای پست، یارانه در نظر گرفته می‌شود و در معرض عموم مردم قرار می‌گیرد. به دلیل پست‌بودن کالاها، فقط افراد فقیر از آن کالا تقاضا می‌کنند و افراد ثروتمند آن کالا را خریداری نمي‌كنند.
برای اینکه این کالاها (یا شغل‌ها) هدفدار مورد تقاضای خانوارهای فقیر قرار گیرد، نیازمند آن است که تفاوت هزینه‌های مشارکت خصوصی میان فقرا و اغنیا شناسایی شود؛ براي مثال می‌تواند شامل:
استفاده از دستمزد پایین برای طرح‌های کارهای دولتی باشد؛ به گونه‌ای که تنها افراد دارای هزینه فرصت پایین، نیروی کار خود را عرضه كنند.
محدودیت در به‌وقوع‌پیوستن پرداخت در زمان معین یا نیاز به ایستادن در صف.
انتقال از طریق مزایایی با ویژگی‌های پست (نظیر کیفیت پایین گندم یا برنج).
موقعیت نقاط تحویل خدمات در نواحی‌اي که فقرا به‌شدت متمرکز شده‌اند؛ به گونه‌ای که سفر ثروتمندان به این نقاط به شدت هزینه‌بر باشد.
ازآنجایی‌که مواد غذایی به‌طورکلی در دسترس بوده و خانوارها قادر به دریافت مزایا از طریق مصرف آنها هستند، لذا یارانه‌های جامع غذایی می‌تواند به عنوان شکلی از خودانتخابی در نظر گرفته شود. معمولا یارانه‌های قیمتی مواد غذایی از نوع خودهدف‌گیری هستند که در اکثر موارد به مواد غذایی با کیفیت پست یارانه قیمتی پرداخت مي‌شود.
ورود به برنامه‌های خودهدف‌گیری برای عموم آزاد است، اما به گونه‌ای طراحی می‌شوند که اساسا به‌وسیله فقرا مورد استفاده قرار گیرند.
عوامل سهیم در اینکه افراد خودشان انتخاب کنند که از این نوع یارانه‌ها استفاده کنند، عبارتند از: هزینه‌های خصوصی یا مبادلات شرکت‌کنندگان، ننگ اجتماعی مرتبط با استفاده از خدمات یا برنامه و ترجیحات درخصوص کیفیت.
هزینه‌های مبادلات می‌توانند کوچک یا بزرگ، آشکار یا ضمنی، بر اساس ارزش زمانی یا نقدی باشند.
امکان دارد ننگ اجتماعی عاملی در تصمیمات افراد درخصوص مشارکت آنها در برنامه باشد.
برنج نیم‌دانه در مقابل برنج کامل، آرد نامرغوب در مقابل آرد مرغوب و ذرت زرد در مقابل ذرت سفید، مثال‌هایی هستند که در آنها مورد اولی معمولا دارای وجهه کمتر خوب بوده، اما به لحاظ تغذیه‌ای معادل دومی است. اگر قیمت کالاهای کمتر مورد دلخواه، به اندازه کافی مشمول یارانه شوند، فقرا، کسانی که سعی در تامین نیازهای کالری خود دارند، آنها را خواهند خرید در حالی‌که خانوارهای بی‌نیاز، نوع باپرستیژتر آن را خریداری خواهند كرد.
٦- ترکیب روشها
یک روش ممکن نیست که ما را به هدفمان نزدیک کند؛ لذا معمولا چند روش با هم ترکیب می‌شوند و هدف‌گیری انجام می‌گیرد.
مثلا ابتدا با هدف‌گیری جغرافیایی مناطق فقیرنشین شناسایی و سپس با هدف‌گیری طبقه‌ای یا آزمون تقریب وسع یا هدف‌گیری اجتماعی، افرادی که باید یارانه بگیرند مشخص می‌شوند.
٧- شناسایی فقرا یا شناسایی اغنیا؟ کدام‌یک؟
شناسایی فقراي مستحق دریافت یارانه بهتر است یا شناسایی ثروتمندان بی‌نیاز از یارانه؟
مهم‌ترین نوع هزینه و شاخص مطرح دراین‌زمینه هزینه‌های ورود به حریم خصوصی است. اگر پرداختی می‌خواهد به خانوارهای کم‌درآمد تعلق گیرد چرا حریم خصوصی افراد بی‌نیاز باید خدشه‌دار شود؟ به‌این‌دلیل در همه برنامه‌های هدفمندی مورد مطالعه خانوارهای فقیر را مورد آزمون و شناسایی قرار می‌دهند و درآمد و ثروت آنها مورد تفحص قرار می‌گیرد.
همچنین با شناسایی فقرا می‌توان اطلاعات اثربخشی برنامه و فقرا را به‌روز كرد و با شاخص‌هایی سالانه یا چند‌سال یک‌بار برنامه را مورد ارزیابی قرار داد.
بنابراین این یک ایراد اساسی است که دنبال شناسایی ثروتمندان باشیم و اطلاعی از وضعیت فقرا نداشته باشیم و مانند یک تاریکخانه مورد شناسایی قرار نگیرند. اگر فقرا شناسایی نشوند برنامه‌های اصلاحی متناسب با آنها را نمی‌توان به صورت کارا اجرا كرد.
٨- روش‌های انتقال منافع توسط هرکدام از روش‌های هدفمندسازی یارانه‌ها
به‌طورحتم روش مقابله با هر وضعیت فقری، نمی‌تواند فقط روش نقدی باشد. در اکثر کشورها که به صورت هدفدار به هدفمندسازی یارانه‌ها پرداخته‌اند، مجموعه‌ای از ابزارهای انتقالی در قالب بهبود رفاه اجتماعی به گروه هدف و جامعه انتقال داده‌اند تا وضعیت فقر را کاهش و فقرا را توانمند كنند. این ابزارها شامل کمک‌های نقدی یا کمک‌خرج خانواده، کمک کالایی، هزینه‌های آموزش، زیرساخت‌ها، بهداشت، تامین اجتماعی، کمک‌هزینه دانش‌آموزان، معاش کودک، بیمه، کمک هزینه برای بیماران خاص، کمک به اشتغال افراد، مستمری بازنشستگی، کمک‌هزینه اجاره و... هستند.
هر خانوار، متناسب با وضعیت آسیب‌پذیری، کمک خاص به خود را باید دریافت كند.
٩- نتیجه‌گیری و ارایه برخی پیشنهادات برای تفکیک اغنیا و فقرا در ایران در مرحله سوم هدفمندسازی یارانه‌ها
به طور خلاصه اهم نکاتی که در اجرای فاز سوم هدفمندسازی یارانه‌ها باید در نظر گرفت عبارتند از:
١- در کوتاه‌مدت و با پایگاه اطلاعاتی موجود شناسایی فقرا امکانپذیر نيست.
٢- از ترکیبی از روش‌های جغرافیایی، جمعیتی، خودهدفمندی و آزمون تقریب وسع و درجه آسیب‌پذیری برای شناسایی فقرا در فاز سوم هدفمندسازی یارانه‌ها استفاده شود که نیازمند ترسیم نقشه فقر است.
٣- بعد از شناسایی فقرا تنها پرداخت نقدی به آنها ما را به اهداف نزدیک نمي‌كند. هدف سوق‌دادن فقرا به بالای خط فقر و مشارکت آنها در فرآیند رشد و توسعه کشور به‌عنوان سرمایه‌های انسانی است که مکانيسم خاص خود را می‌طلبد.
٤- با هرکدام از انواع فقر باید از مکانیسم جبران‌کننده خاص خود استفاده كرد تا همیشه فقیر در همان وضعیت باقی نماند. مثلا برای کاهش فقر گرسنگی کاراترین مکانیسم کلینیک تغذیه است و حتی روش کالایی کارا نيست.
٥- در برخی مناطق عدم‌وجود زیرساخت‌ها موجب فقر است. با هدف‌گیری جغرافیایی و تهیه زیرساخت‌ها به راحتی می‌توان فقر را در آن مناطق از بین برد.
٦- توانمند‌سازی افراد برای حذف فقر قابلیتی لازم است.
٧- مکانیسم‌ها باید اهداف بلندمدت را در نظر بگیرند و سیستم رفاه اجتماعی را در کشور اجرا كنند.
٨- حداقل هر سه سال یک‌بار داده‌های فقر باید به‌روز و شاخص‌های عملکرد برنامه، محاسبه شوند تا به اهداف هدفمندسازی نائل شويم.
٩- ممکن است افرادی به‌هر‌دلیل حین اجرای برنامه به زیر خط فقر حرکت کنند که آنها نیز حین اجرا باید مشمول برنامه یارانه‌ها شوند یا افرادی که به بالای خط فقر سوق داده و از حاشیه امنیت برخوردار می‌شوند، از برنامه خارج شوند.
منبع: شرق – ویژه نامه اقتصادی اسفند 1393