علی چشمی در گفتگو با روزنامه شهرآرا - الهام ظریفیان ،
گذران امور جاری از جیب نسل‌آتی
علی چشمی، استادیار گروه اقتصاد دانشگاه فردوسی مشهد است. او در سالهای اخیر در مرکز پژوهش‌های مجلس در گروهی که در رابطه با بودجه شهرداری‌ها تشکیل شده بود، عضویت داشت و سعی کرد مباحث مرتبط با شهرداری‌ها مثل موضوع «درآمدهای پایدار شهری» را در آنجا پوشش دهد. می‌گوید تا سال۸۸ هیچ اقدام مشخصی درمورد شهرداری‌ها در مرکز پژوهش‌های مجلس انجام نمی‌شد و فقط بحث‌های مربوط به مسکن دنبال می‌شد، درحالی‌که این موضوع اثرات اقتصادی زیادی در بودجه بخش عمومی کل کشور دارد. او درهمین‌خصوص همکاری‌هایی نیز با مرکز مطالعات شهرداری تهران در تهیه قانون جامع مدیریت شهری کلان‌شهرها داشته و در آنجا نیز راهکارهای درآمدهای پایدار اقتصاد شهری را بررسی کرده است. گفتگوی ما با وی درباره همین راهکارها و شیوه‌های عملیاتی‌کردن آن‌ها را در ادامه بخوانید.
موضوع بحث ما درآمدهای پایدار مدیریت شهری و چالش‌ها و فرصت‌هایی است که می‌تواند برای شهر به‌همراه داشته باشد. خیلی وقت است که شهرداری‌ها به‌دنبال به‌دست‌آوردن درآمدهای پایدار هستند. چرا باید شاهد چنین رویکردی بود؟
بحث درآمد پایدار به این برمی‌گردد که اقتصاد شهر و اقتصاد شهرداری‌ها باید با هم انطباق داشته باشند؛ یعنی شهر از آن فعالیت‌هایی که انجام می‌دهد، سهمی به شهرداری بدهد که شهرداری بتواند امور جاری مربوط به شهر را انجام بدهد.
این مبنا، این سیستم شهرداری که سابقه زیادی ندارد، چنان‌که از اواخر دهه۷۰ که از دولت مستقل شدند، رفتند سراغ اینکه درآمدها حالت ناگهانی، موقتی و تصادفی و حالت تخریبی و ویرانگری نداشته باشند و به اقتصاد شهر، ساختار شهری و شهرنشینی آسیب نزنند، استمرار داشته باشند و با توسعه پایدار شهری همخوانی داشته باشند. همان‌طور که در کل اقتصادمان همیشه درگیر موضوعات خاص هستیم و نمی‌توانیم برنامه‌ریزی‌های بلندمدت و باثبات داشته باشیم، در شهر هم این مشکلات به وجود آمده و درنتیجه شهرداری‌ها سراغ درآمدهای سهل‌الوصول‌تر رفته‌اند.
چیزی که در درآمدهای شهرداری دیده می‌شود و در سالهای اخیر به‌شدت افزایش پیدا کرده، استقراض است. این موضوع چه نتایجی ممکن است برای شهر به‌همراه داشته باشد؟
استقراض شهرداری‌ها تبدیل به دردسر می‌شود. مثلا در بودجه سال۹۵ شهرداری مشهد پیش‌بینی شده بود ۲۱۵میلیارد تومان وام بگیرد؛ اما در اصلاحیه بودجه که ۲هزارمیلیارد تومان از کل بودجه کم شد، استقراض از محل بانک‌ها به ۷۶۱میلیارد تومان افزایش پیدا کرد. یعنی کسب منابع از محل وام بانکی را حدود ۵۵۰میلیارد تومان افزایش دادند. من دقیقا رابطه بانک شهر با شهرداری مشهد را نمی‌دانم؛ ولی در یکسری اسناد دیدم که بانک شهر منابعی را به شهرداری‌ها تزریق می‌کند. منابع گران‌قیمت می‌گیرد و به شهرداری‌ها تزریق می‌کند. این هم برای نظام بانکی می‌تواند یکسری اشکالات به وجود بیاورد و هم این‌طوری شهرداری‌ها یک استقراض سهل‌الوصول انجام می‌دهند. شاید بانک‌های خصوصی یا حتی بانک‌های دولتی به این راحتی‌ها به شهرداری‌ها وام ندهند؛ ولی این بانک چون سهام‌دارش خود شهرداری است، به آن‌ها وام می‌دهد. غیر از این می‌بینیم در اصلاحیه بودجه شهرداری، ۱۱۰۰میلیارد تومان منابع اوراق مشارکت است؛ یعنی بخش دیگری برای استقراض پیش‌بینی شده است. از این ۱۱۰۰میلیارد اوراق مشارکت، فقط ۵۰۰میلیارد تومان آن مربوط به قطارشهری است و بقیه مال منطقه ثامن و یک پروژه در آبکوه است. حدود ۳هزارو۵۰۰میلیارد تومان از محل عوارض ساختمانی بود، حدود ۲هزارمیلیارد تومان هم از محل استقراض تامین می‌شود.
در سایر کشورهای دنیا به چه صورتی است؟
در کشورهای دیگر استقراض وجود ندارد؟
اگر بودجه آمریکا را نگاه کنید، حجم بدهی‌های دولت، نه‌تنها در دولت اصلی بلکه در دولت‌های ایالتی و محلی کاملا شفاف است و بسیار سخت‌گیرانه دراینخصوص عمل می‌کنند. استقراض دولت‌های محلی فقط برای پروژه‌های عمرانی مشخص است. الان اوراق مشارکتی که شهرداری مشهد برای مترو منتشر کرده، قابل قبول است؛ ولی آن ۷۵۰میلیارد تومان تسهیلات داخلی قابل قبول نیست. در سطح یک خانواده هم قابل قبول نیست که قرض بگیرید تا خرج امور جاری کنید. دولت هم در این زمینه‌ها سهل‌انگاری می‌کند. وقتی دولت نمی‌تواند بدهی‌های خودش را حساب‌کتاب کند، نمی‌تواند نظارت خوبی هم بر دولت‌های محلی داشته باشد و استقراض آن‌ها را کنترل کند.
یکی از راه‌حل‌هایی که مطرح می‌شود، این است که شهرداری باید به‌طور مستقیم بهای خدمات شهروندی بگیرد. این پیشنهاد چقدر می‌تواند موثر باشد؟
موضوع بهای خدمات شهروندی در شهرداری مشهد هم مطرح شد و تا جاهایی هم پیش رفتند؛ ولی آن مبنای این کار نیست. پایه‌های مالیاتی شهرداری‌ها در دنیا، یا روی دارایی‌هاست یا روی درآمدها. به‌عبارتی یا از درآمد شهروندان عوارض و مالیات می‌گیرند که عمدتا از محل دستمزد مشاغل سطح شهر است، یا اینکه براساس دارایی‌ها می‌گیرند. مثلا در آمریکا دولت‌های محلی سهم بسیار زیادی از مالیات بر دارایی‌ها دارند. دارایی‌های شهر همین املاک و مستغلات و مسکن هستند. این اشتباه را محققان و تصمیم‌گیران ما هم می‌کنند که این مالیات دارایی چیز دیگری است. دولت الان یک مالیات بر مشاغل می‌گیرد با دردسر فراوان و با چالش‌های آن‌چنانی، که نسبت به بقیه مالیات‌هایی که دولت می‌گیرد، این مالیات بر مشاغل برایش آن‌چنان به‌صرفه نیست. مثلا مالیات بر ارزش افزوده سهمی بیش از ۳۰هزار‌میلیارد‌تومانی دارد و تقریبا با پرسنلی کمتر از مالیات بر مشاغل، انجام می‌گیرد. مالیات بر مشاغل رقمی حدود ۳هزارمیلیارد تومان است؛ یعنی یک‌دهم مالیات بر ارزش‌افزوده. چون تعداد مؤدیان زیادند و این نیاز به کارهای اداری بسیار زیادی دارد، مالیات بر مشاغل برای دولت ما آن‌چنان به‌صرفه نیست.
در بخش مسکن چطور؟
در این بخش شهرداری‌های ما از قسمت موقتی و تصادفی که ساخت‌وساز و تخلف‌کردن است، تامین‌مالی می‌شوند؛ درصورتی‌که باید سراغ پایه بزرگ‌تر بروند. به‌عبارتی باید بتوانند از موجودی ساختمان در شهر عوارض بگیرند، نه از تغییرات این موجودی ساختمان که بحث ساخت‌وسازهاست. به‌عبارتی از آن ساختمانی که کار می‌کند، باید عوارض بگیرند؛ یعنی هر ساختمانی عوارض سالیانه‌اش را بدهد، نه فقط آن ساختمانی که امسال ساخته می‌شود. این اثرات مهمی دارد. وقتی روی ساخت‌و‌سازها مالیات گرفته می‌شود، هزینه ساخت مسکن بالا می‌رود و این روی خانوارها اثر نامطلوب دارد؛ چون قیمت تمام‌شده مسکن را بالا می‌برد و قدرت خرید آن‌ها را محدود می‌کند. در خود شهرداری یک کار تحقیقی صورت گرفته بود که نشان می‌داد حدود ۱۵درصد قیمت تمام‌شده مسکن ناشی از همین عوارض و جریمه‌های مختلفی است که شهرداری می‌گیرد.
این شیوه ممکن است برای مستاجران بار مالی داشته باشد.
خب ما باید بار مالی این موضوع را با بار مالی سیستم فعلی که روی ساخت‌وساز قرار دارد و هزینه تمام‌شده را بالا می‌برد، مقایسه کنیم. به‌هر‌حال با این کار درآمد شهرداری پایدارتر خواهد شد و می‌تواند به جای درآمدهای اتفاقی، همیشه یک سهم از دارایی‌های شهر را بردارد. الان می‌بینیم که درآمد حاصل از ساخت‌وساز شهرداری از اجزای مختلف تشکیل می‌شود برای اینکه بگویند در این سرفصل، این جزو درآمدهای پایدار ماست. من مصاحبه‌های مسئولان را که مرور می‌کردم، خبری خواندم حاکی از اینکه درآمدهای امسال شهرداری ۳۰درصد پایدارتر شده است؛ درصورتی‌که این‌طور نیست. تنها تغییر مهمی که در این دو‌سه سال داشتیم و احتمالا سال۹۶ هم به همین ترتیب خواهد بود، این است که شهرداری‌ها سراغ استقراض بیش‌از‌حد می‌روند یا به‌عبارتی از درآمدهای آتی و از نسل‌های آتی برای هزینه‌های فعلی مصرف می‌کنند و این مخاطراتش از همین درآمدهای بخش‌های ساختمانی و مسکن بیشتر است. ما پدیده ورشکستگی شهرداری‌ها را نمی‌توانیم داشته باشیم؛ چون بالاخره دولت‌های محلی هستند و دولت پشتیبان آن‌هاست، اما ممکن است عوارض نامطلوبی روی اقتصاد کلان داشته باشند.
..........................................
بدهکاری گذشته بر درآمد پایدار اثر منفی دارد
راهکارهایی که گفتید، چقدر عملیاتی است؟ چه زمینه‌هایی باید فراهم شود که این راهکارها عملیاتی شوند؟
بعضی جنبه‌هایش وابسته به دولت است، مثلا کنترل و استقراض یا اینکه دولت از بعضی مالیات‌های مشاغل بگذرد و آن‌ها را به شهرداری‌ها بدهد. این‌ها جنبه‌های بلندمدت است و نیاز به قانون‌گذاری و مقررات دولتی دارد؛ اما برای اینکه شهرداری در سرفصل‌های درآمدی خود سراغ درآمدهای دارایی‌های ساکنان شهر برود، خوشبختانه از زمان اجرایی‌شدن قانون انتخابات شوراهای شهر، دست شوراهای شهر باز است. معمولا در مصوباتی که دارند، خیلی موارد اندک پیش می‌آید که سازمان شهرداری‌ها و وزارت کشور بخواهد آن‌ها را وتو کند. به‌خاطر همین دستشان باز است و می‌توانند حرکت کنند. نکته دیگری که مطرح است، رقابت بین شهرداری‌هاست. تااین‌حد اختیارات دارند که بتوانند آن درآمدها و دارایی‌های جذاب‌تر را برای شهر خودشان جذب کنند. مثلا ما در مشهد ترکیب گردشگری مذهبی و سایر گردشگری‌ها را داریم. این‌ها پتانسیل‌های خوبی است و می‌تواند به مشارکت شهر مشهد با شهرهای حاشیه‌ای منجر شود. بنابراین پتانسیل‌ها و اختیارات واقعا در مجموعه شهرداری وجود دارد. در قالب برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت می‌شود این بحث‌های پایدارسازی را پیاده کرد؛ ولی متاسفانه می‌بینیم که دراینخصوص ورود نمی‌کنند. مثلا برنامه عملیاتی میان‌مدت شهرداری مشهد برای سال۹۳ تا ۹۶ تهیه شده و ۲۱ برنامه دارد. همین هم خودش یکسری نواقص دارد و نوعی الگوی خام از روی الگوی شهرداری تهران است. با‌این‌حال ببینید چقدر پیاده شده است؟ چقدر مجموعه مدیریت شهری به آن متعهد بودند؟ یا اگر این برنامه اشکال داشته، مجموعه مدیریتی که فعلا حاکم هستند، چقدر سراغ این رفته‌اند که این برنامه را اصلاح کنند و بتوانند در قالب یک برنامه بلندمدت عملیاتی کنند؟
منظورتان نوعی پایش عملکردهاست؟
بله. ما بالاخره برای مدیریت یک شرکت هم مدیر تسویه می‌گذاریم. الان که چند ماه دیگر از مدیریت شورای فعلی مانده، حتما باید ازلحاظ موضوعات درآمدی، هزینه‌ها، منابع و تعهدات پایش و بررسی شود. این‌جور اقدامات می‌تواند به سایر برنامه‌ها کمک کند. مثلا در همین بودجه سال۹۵ یک رقم بسیار بزرگ تعهدات به سالهای آینده است. تیم فعلی چقدر تعهد ایجاد کرده، چه از بحث استقراض و چه بحث بدهکاری به پروژه‌ها و دارد آن‌ها را به سالهای بعد منتقل می‌کند.
در دولت هم این موضوع پیش آمد و دولت نمی‌دانست با بدهی‌های قبلی چه کار کند. این وضعیت یک حالت اقتضایی پیش می‌آورد و یک مدیریت روزمره ایجاد می‌کند. وقتی شما دستتان بسته است و با انباشتی از بدهی و تعهدات روبه‌رو هستید، دیگر صحبت‌کردن از درآمدهای پایدار، یک چیز شیک و لوکس می‌شود. وقتی دارید با مدیریت روزمره پیش می‌روید، به یک جایی می‌رسید که دیگر نمی‌توانید این مدیریت روزمره را برگردانید، مجبور هستید بدهی بانک را بپردازید، اوراق مشارکت را تسویه کنید و برای بدهی به پیمانکاران یک راهی پیدا کنید.
یعنی با این وضعیت حداقل برای چندسال آینده نمی‌توانیم بحث‌های پایدارسازی درآمدها را دنبال کنیم؟
بله، چون الان شهرداری‌ها وارد این معضل شده‌اند و مجبور هستند. وقتی شهرداری می‌رود از بانکی وام بگیرد و بانک به او وام نمی‌دهد، خب معلوم است که جریمه را به‌سرعت می‌گیرد و دیگر نگاه نمی‌کند که این درآمد پایدار است یا نه، مخرب در زیبایی شهر است یا نه؛ بنابراین این معضلات را هم باید در نظر بگیریم. تعاملات بین دولت و برنامه‌ریزی‌های شهرداری شرایطی را به وجود آورده که از این وضعیت حمایت می‌کند؛ به صورتی که این قبیل موضوعات هم دارد برایمان لوکس می‌شود و حداقل در دو سال آینده شهرداری‌ها مجبور هستند همین پروسه‌ها و بدتر از آن را ادامه بدهند.